Administrer sans loi de finances : l’avis du Conseil d’État du 9 juillet 2026. Sécuriser la continuité de l’État en période de services votés (2/2) Par Émilien Quinart
Résumé : Que se passerait-il si la loi de finances pour 2027 n’était pas adoptée avant le 1er janvier et s’il fallait que l’État fonctionne pendant plusieurs mois sur le fondement d’une loi spéciale et d’un décret de services votés ? Le Conseil d’État répond à ces difficiles et importantes questions dans un avis du 9 juillet 2026. Cet avis est remarquable à deux égards : d’une part, il reconnaît, en dehors des cas prévus par la Constitution et la loi organique, une nouvelle hypothèse de recours à la loi spéciale. Cette question a fait l’objet d’un précédent billet. D’autre part, il fixe les interdictions et obligations qui pèsent sur le Gouvernement dans la détermination et l’exécution des dépenses de l’État en l’absence de loi de finances. L’enjeu ici est clair : il s’agit pour le Conseil d’État de sécuriser la continuité de l’État en période de services votés. Cette question fait l’objet du présent billet.
Summary : What would happen if the Finance Bill for 2027 were not passed before 1 January and the State had to operate for several months on the basis of a special finance bill (loi spéciale) and a decree making available the funds needed to meet commitments already voted for (services votés) ? The Conseil d’État examines these difficult and important questions in its consultation of 9 July 2026. This consultation is noteworthy in two respects. First, it recognises a new circumstance in which recourse may be had to a special finance bill, beyond the cases provided for in the Constitution and the Institutional Act. This has been the subject of the previous post. Second, it identifies the prohibitions and obligations incumbent upon the Government in determining and executing expenditure in the absence of a Finance Bill. Here, the objective is clear: the Conseil d’État seeks to safeguard the continuity of the State during a period of services votés. That is the issue examined in this post.
Par Émilien Quinart, Professeur de droit public à l’Université de Strasbourg, Institut de Recherche Carré de Malberg (UR 3399)
II. Le Conseil d’État sécurise la continuité de l’État en période de « services votés ».
Dans son avis du 9 juillet 2026, le Conseil d’État prescrit au Gouvernement d’opérer certaines dépenses en période de « services votés ». L’avis se présente ici comme un véritable mode d’emploi pour sécuriser la continuité financière de l’État dans l’hypothèse d’une application prolongée de ce dispositif. L’enjeu est que l’État fonctionne. Pour rappel, si la loi de finances n’est pas adoptée avant le 1er janvier, le Gouvernement peut solliciter du Parlement le vote d’une loi spéciale (volet recettes). Sur son fondement, il ouvre par décret les crédits se rapportant aux seuls services votés[1] (volet dépenses). À la différence de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959[2], la LOLF de 2001 ne définit pas les « services votés ». On sait seulement qu’ils « représentent le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l’année. » (article 45, alinéa 7 de la LOLF). Cette formule, qui mêle une part de pouvoir discrétionnaire pour le Gouvernement (les crédits qu’il « juge indispensables ») et une part de compétence liée (« poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions approuvées l’année précédente par le Parlement ») avait laissé libre cours, en 2024 et 2025, à toutes les formes d’instrumentalisation politique susceptible de fragiliser le fonctionnement de l’État.
Couper court à l’instrumentalisation des services votés. On se souvient de la menace brandie à la télévision par Élisabeth Borne, alors ministre de l’Éducation nationale, « si le budget de la Sécu n’est pas adopté, (…) votre carte Vitale ne marche plus, il n’y a plus de retraites, il n’y a plus d’allocations chômage. Si le budget n’est pas adopté, les fonctionnaires ne sont pas payés. »[3] L’an dernier, le ministre de la Ville, Vincent Jeanbrun, avait déclaré « je l’avais dit : pas de budget, pas de guichet »[4] pour prétexter la suspension du versement de MaPrimeRénov’… En décembre 2025, devant la commission des finances de l’Assemblée nationale, la ministre des Comptes publics, Amélie de Montchalin, avertissait que le régime des « services votés » ne permettrait pas à l’État d’acheter des munitions pour l’armée, de commander des frégates et avions militaires, de recruter des magistrats, greffiers et agents pénitentiaires, de financer la réforme de la formation des enseignants, de renouveler le parc automobile des policiers, de verser des aides aux agriculteurs, ou des subventions aux associations[5], etc. La liste est longue. L’opposition, par la voix du président Éric Coquerel, y avait vu un « chantage » et avait dénoncé la « dramatisation » consistant à retenir une interprétation restrictive des services votés pour imposer une « gestion austéritaire »[6] à l’État. Le Gouvernement ne bénéficiait-il pas effectivement d’une réelle marge d’appréciation pour ouvrir tous les crédits qu’il « juge indispensables » pour assurer l’exécution des services publics ? L’avis du Conseil d’État du 9 juillet 2026 coupe court à toutes ces formes d’instrumentalisation, de part et d’autre, en fixant clairement – et de manière inédite – le cadre des interdictions et obligations qui pèsent sur le Gouvernement en période de services votés. Ce faisant, le Conseil d’État s’assure du fonctionnement de l’État. Non pas de l’État qui gouverne, mais de l’État qui administre.
Les interdictions de principe – pas une loi de finances bis. L’avis du 9 juillet 2026 rappelle un principe clair : la loi spéciale et le décret de services votés ne s’apparentent pas à une loi de finances bis. Leur finalité « est de permettre l’adoption des seules mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, dans l’attente de l’adoption de la loi de finances initiale » (point 4, paragraphe 2). Ils demeurent donc des procédures de « caractère dérogatoire et subsidiaire » qui « n’ont vocation à être mises en œuvre que pour une durée aussi brève que possible ». Par conséquent, « le Gouvernement et le Parlement sont dépourvus de toute marge de manœuvre tant fiscale que pour allouer les dépenses de l’État en fonction de leurs priorités politiques ou pour réaliser des économies structurelles et réduire ainsi efficacement les déficits publics » (point 4, paragraphe 2). Le Conseil d’État rappelle, par cette formule, que la loi spéciale et le décret de services votés ne permettent pas de déterminer et conduire la politique de la Nation – ils ne sont pas les instruments de la fonction gouvernementale. Aucune réforme fiscale (pas même l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu) ne peut être entreprise sur leur fondement. Ils ne pourraient pas davantage servir de support au financement d’une nouvelle politique publique. Il s’agit là d’une interprétation parfaitement conforme à la lettre de l’article 45 de la LOLF qui n’évoque que les « impôts existants » et les « [dépenses] approuvées l’année précédente par le Parlement ». Ce champ recoupe d’ailleurs plus ou moins celui des affaires courantes, ce qui est bien normal car un Gouvernement démissionnaire doit pouvoir recourir à ces dispositifs si les circonstances l’exigent. En outre, plus le domaine de la loi spéciale est étroit, plus les conditions de son adoption en urgence par le Parlement sont facilitées. Il en va de la continuité financière.
Des dépenses obligatoires – continuité des services et engagements financiers. L’avis du Conseil d’État du 9 juillet 2026 introduit l’idée qu’il existe des « dépenses obligatoires » de l’État qui doivent nécessairement être ouvertes par décret, engagées et payées dans le cadre des services votés. La notion de « dépenses obligatoires » est bien connue des finances locales : le code général des collectivités territoriales (CGCT) en fixe la liste et autorise, le cas échéant, le représentant de l’État à les inscrire d’office au budget des collectivités récalcitrantes, voire à les mandater ou ordonnancer d’office. En revanche, s’agissant des finances de l’État, la notion de « dépenses obligatoires » n’existe pas en principe au stade de la budgétisation : la loi de finances est établie en « base zéro »[7], les crédits ouverts ne créent aucun droit au titre des années suivantes. Le Parlement est libre, chaque année, d’autoriser ou de refuser les dépenses, toutes placées sur un pied d’égalité. Aucune dépense ne peut être inscrite d’office au budget de l’État. Dans son avis, le Conseil d’État tire pourtant du « principe de sincérité budgétaire » – dont le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle[8] – l’obligation pour le Gouvernement d’ouvrir, dans son décret de services votés, les crédits nécessaires au financement de certaines dépenses[9]. Ce principe constitutionnel justifie de relativiser le pouvoir discrétionnaire du Gouvernement. Le Conseil d’État estime qu’en dépit des termes employés par la loi organique, « il ne lui est pas permis de déterminer librement le montant des crédits correspondant aux services votés » (point 6 de l’avis). S’il dispose d’une marge d’appréciation, « compte tenu des difficultés inhérentes à l’exercice de budgétisation », le Gouvernement ne doit ouvrir que les « seuls » crédits, mais doit ouvrir « tous les crédits », correspondant à la définition des « services votés » (point 6). Or, pour le Conseil d’État, cette définition des services votés est plus extensive qu’il n’y paraît. « Les services votés incluent, d’une part, les dépenses que l’État est tenu d’acquitter en vertu d’engagements pris antérieurement par lui, notamment au titre de prestations sociales dont le versement est obligatoire, d’autre part, les autres dépenses strictement nécessaires à la poursuite de l’exécution des services publics dans les conditions approuvées l’année précédente par le Parlement. » (point 7). Autrement dit, ici encore, le Conseil d’État interprète la LOLF de manière particulièrement constructive : les services votés, non seulement incluent les crédits indispensables pour « poursuivre l’exécution des services publics » (dimension explicitement prévue par l’article 45 de la LOLF), mais aussi les crédits « se rapportant à des dépenses [que l’État] devra nécessairement engager »[10] (dimension implicitement contenue dans l’article 45 tel qu’interprété par le Conseil d’État). En somme, les engagements financiers de l’État (qu’ils résultent de dispositions législatives ou réglementaires, ou de contrats) sont une dimension à part entière des services votés. Le Gouvernement est tenu d’ouvrir les crédits correspondants.
À cet égard, l’avis du Conseil d’État se veut rassurant. Il est destiné tout autant au Gouvernement qu’au grand public – on peut imaginer que l’Assemblée générale avait en tête que l’avis serait rendu public – et cherche à garantir que l’État tiendra ses engagements financiers. Le Conseil d’État se montre ici sensible au crédit public, à sa réputation financière, au respect de la parole donnée aux créanciers, quels qu’ils soient (agents publics, co-contractants, fournisseurs, bénéficiaires de prestations sociales, investisseurs, etc.), dans un contexte d’ailleurs particulièrement marqué par l’envolée des taux d’intérêt depuis janvier 2026. Le message envoyé est clair : l’État payera ses dettes.
Cette conception des services votés implique que les crédits ne soient pas reconduits de manière purement statique par rapport à l’année précédente : le respect des engagements financiers est « susceptible d’aboutir à un montant de crédits supérieur pour certains programmes, notamment en raison de l’effet en année pleine de mesures ou de règles d’indexation approuvées antérieurement par le législateur » (point 7, paragraphe 2), comme le serait par exemple (pure hypothèse d’école) une revalorisation du point d’indice des fonctionnaires décidée au cours de l’année précédente. Cette dimension dynamique des services votés justifie une certaine souplesse dans la répartition des crédits entre ministères : sous réserve de respecter le plafond global de crédits ouverts par la loi de finances de l’année N-1[11] (exigence fixée par l’article 45, alinéa 7 de la LOLF), le Gouvernement doit abonder en crédits les programmes budgétaires dont « le tendanciel augmente », selon l’expression consacrée à Bercy, en raison d’engagements pris antérieurement par l’État. Ces programmes sont assez bien identifiés par l’IGF, dans son Rapport remis en juillet 2026[12] : la masse salariale (du fait de l’avancement automatique) et les pensions, qui touchent 40 % des programmes environ, les dépenses de prestations sociales prises en charge par l’État (les APL, une partie du RSA, l’allocation aux adultes handicapés, la prime d’activité, la prime de Noël, les bourses universitaires sur critères sociaux, etc.) du fait de l’indexation des montants et de l’évolution prévisible du nombre de bénéficiaires (qui remplissent les conditions légales et réglementaires), et la Défense nationale en raison du fort volume de nouvelles commandes engagées durant l’année (porte-avions de nouvelle génération, véhicules blindés légers, etc.) et qu’il reste à payer. Contrairement donc à ce que l’on pouvait penser[13], la répartition des crédits à ouvrir par décret dans le cadre des services votés n’a pas à reproduire fidèlement la répartition par programme approuvée l’année précédente par le Parlement.
Il résulte de tout ce qui précède que, selon le Conseil d’État, peuvent ou doivent figurer dans le décret de services votés : les dépenses de personnel, en tenant compte du glissement vieillesse-technicité (GVT), c’est-à-dire de l’avancement automatique (point 8 de l’avis), les recrutements d’agents publics demeurant possibles dans la limite du plafond des autorisations d’emplois fixé l’année précédente par le Parlement dans la seule mesure où ces recrutements sont indispensables pour assurer la continuité des services publics (point 8) ; les dépenses d’investissement induites par des engagements antérieurement pris (honorer les contrats de travaux publics par exemple) ou les dépenses d’investissement strictement nécessaires à la poursuite de l’exécution des services publics, notamment pour assurer le remplacement d’équipements (point 9) ; les dépenses d’intervention, c’est-à-dire les subventions, « correspondant aux dépenses que l’État est tenu d’engager, sans qu’il dispose d’aucun pouvoir d’appréciation, soit parce qu’il s’agit de prestations dont le versement constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour en bénéficier [nda : par exemple les prestations sociales précitées], soit parce que ces dépenses résultent de l’application d’un contrat » (point 10, paragraphe 1). Les crédits relatifs aux subventions ou aides dites « discrétionnaires » aux ménages, entreprises, associations ou collectivités publiques ne peuvent être ouverts (c’est le cas par exemple de MaPrimeRénov’, du Fonds vert ou de certains dispositifs nationaux de soutien économique à des filières en difficulté) sauf lorsqu’ils sont indispensables à l’exécution d’un service public (à l’image du secteur de l’hébergement d’urgence) – on parle alors de subventions pour charges de service public (point 10, paragraphe 2). Les collectivités territoriales doivent, à cet égard, bénéficier des subventions qui leur sont dues par l’État (point 23). Elles continuent en outre de recevoir, en période de services votés, leurs ressources fiscales propres (comme les taxes foncières ou les fractions de TVA) et leur dotation globale de fonctionnement, qui, juridiquement d’ailleurs, n’est pas une dépense budgétaire de l’État, ayant à figurer dans le décret de services votés, mais un prélèvement sur recettes de l’État (c’est-à-dire une rétrocession directe de recettes de l’État au profit des collectivités territoriales), figurant donc dans le corps même de la loi spéciale[14]. Enfin, le Conseil d’État rappelle que les opérateurs de l’État – dont font partie les établissements publics nationaux – doivent, eux aussi, honorer leurs dépenses obligatoires en période de services votés (point 20). Reste obligatoire pour l’État le versement à ses opérateurs d’une subvention pour charges de service public leur « permettant de conserver un niveau soutenable de trésorerie en fin d’exercice » (point 20) dont le montant est calculé en tenant compte de l’ensemble de leurs autres ressources mobilisables – ressources propres et trésorerie notamment. Les universités peuvent donc être parfaitement rassurées…
Raison d’État. En dépit de ces nombreuses interdictions et obligations, l’avis du Conseil d’État du 9 juillet 2026 reconnaît évidemment au Gouvernement les moyens de répondre aux impératifs de la raison d’État en période de services votés. Ainsi, l’article 45 de la LOLF n’empêche assurément pas le Premier ministre d’ouvrir, dans son décret de services votés, les crédits correspondant aux « dépenses d’investissement dont l’engagement ne pourrait être reporté sans qu’il en résulte un risque majeur pour la sécurité nationale ou celle des personnes et des biens » (point 9 de l’avis). De la même manière, au stade de l’exécution budgétaire, le Conseil d’État reconnaît que le Gouvernement conserverait, « en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national », le pouvoir de majorer par décret d’avance, sur le fondement de l’article 13, alinéa 4 de la LOLF, le montant total de crédits initialement ouverts par décret (point 16, paragraphe 2 de l’avis). Ce type de décrets d’avance est extrêmement rare : on n’en compte que trois sous la Ve République (en 1974, 1976 et 1977). Ils permettent d’ouvrir en cours d’année des crédits supplémentaires, sans limite de plafond, et sans avoir à être « gagés » par des annulations de crédits correspondantes. Ils se distinguent par là des décrets d’avance de l’article 13, alinéa 1er de la LOLF, beaucoup plus fréquents, mais plafonnés et conditionnés par le respect de l’équilibre défini par la loi de finances[15]. Ceux-là sont interdits par principe en période de service votés (point 15 de l’avis). Les décrets d’avance justifiés par une « nécessité impérieuse d’intérêt national », au contraire, demeureraient mobilisables, mais à titre « exceptionnel », estime le Conseil d’État, car ils poursuivent le même objectif de « continuité de la vie nationale que celui motivant l’ouverture par décret des crédits se rapportant aux services votés » (point 16, paragraphe 2). Le Conseil d’État anticipe donc une application prolongée du régime de la loi spéciale et des services votés en 2027 : l’impossibilité de déposer une loi de finances rectificative – car, par définition, il n’y aurait pas de loi de finances à rectifier – pour faire face à une grave crise (énergétique, militaire, financière, sanitaire, écologique, etc.) rendrait inévitable le recours à ce type de décrets d’avance extrêmement dérogatoires au droit commun. Que l’on se rassure : grâce aux avis du Conseil d’État, au décret de services votés et aux décrets d’avance éventuels, la continuité de l’État sera assurée ; les fonctionnaires seront bien payés, des munitions resteront toujours disponibles pour l’armée… L’État tiendra. On ne manquera toutefois pas de s’inquiéter de l’état de notre démocratie parlementaire.
[1] Article 47, alinéa 4 de la Constitution ; article 45, alinéa 5 de la LOLF.
[2] Article 33 de l’ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
[3] Luc Peillon, « Élisabeth Borne avait-elle exagéré les conséquences d’une absence de budget en cas de censure du gouvernement Barnier ? », Libération, 6 janvier 2025.
[4] « MaPrimeRénov’ suspendu dès janvier en raison de l’absence de budget pour 2026 », Le Monde, 21 décembre 2025.
[5] Audition de M. Roland Lescure et de Mme Amélie de Montchalin par la Commission des finances de l’Assemblée nationale, 22 décembre 2025, séance de 21 h 30, compte rendu n° 053, passim.
[6] Ibid.
[7] Martin Collet, Finances publiques : 2026-2027, 11e éd., Paris : LGDJ-Lextenso, 2026, p. 404 s.
[8] Cons. const., décision n° 2006-538 DC du 13 juillet 2006 sur la loi de règlement du budget de 2005, § 3.
[9] Demain, le Conseil constitutionnel pourrait imposer la même obligation au Parlement.
[10] Selon la formule déjà utilisée au point 6 de l’avis.
[11] Ce qui correspond à 526 milliards d’euros, hors remboursements et dégrèvements.
[12] Rapport précité, p. 27 s.
[13] Charles de Courson, Rapport fait au nom de la Commission des finances sur le projet de loi spéciale prévue par l’article 45 de la LOLF, Assemblée nationale, XVIIe législature, 12 décembre 2024, p. 7.
[14] Voir en ce sens l’avis du Conseil d’État du 9 décembre 2024 n° 409081 précité, § 7.
[15] Les ouvertures de crédits au profit de certains ministères doivent être « gagées » – c’est-à-dire compensées – par des annulations de crédits équivalentes supportées par d’autres ministères. Les crédits supplémentaires ainsi ouverts ne peuvent excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année.
