Contrôle parlementaire de la crise sanitaire : interrogations autour de l’attribution des pouvoirs d’enquête à la Mission d’information sur l’épidémie de Coronavirus à l’Assemblée nationale

Par Elina Lemaire

A l’Assemblée nationale, la Mission d’information sur « l’impact, la gestion et les conséquences de l’épidémie de Coronavirus », dotée depuis début juin des prérogatives d’une commission d’enquête, a entamé ses travaux le 16 juin. Ce billet se propose de mettre en lumière d’une part le fondement de l’attribution de ces pouvoirs d’enquête, qui semble incertain, d’autre part les conditions dans lesquelles cette attribution a fait obstacle à la création d’une commission d’enquête par l’opposition parlementaire, et enfin les conséquences institutionnelles des possibles interférences entre l’enquête parlementaire et la justice pénale.

The French Assemblée nationale decided to investigate government managment of the epidemic crisis. A « Mission d’information », with the same prerogatives as the « inquiry commissions » (commissions d’enquête) was created. The purpose of this post is to clarify the conditions for the creation of this « Mission d’information », to explain under what circumstances this creation has prevented an investigation by the parliamentary opposition and to point out the institutional consequences of the interference between the parliamentary inquiry and judicial investigations.

Par Elina Lemaire, maître de conférences HDR à l’Université de Bourgogne-Franche-Comté

Par une lettre adressée au président de l’Assemblée nationale le 26 mai dernier, M. Eric Ciotti (LR), en sa qualité de vice-président de la Mission d’information sur « l’impact, la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l’épidémie de Coronavirus-Covid 19 en France » constituée le 17 mars dernier à l’initiative de la Conférence des présidents^[1], a demandé que la Mission soit dotée des prérogatives d’une commission d’enquête. La Mission a obtenu satisfaction : depuis le 2 juin, ses pouvoirs ont été considérablement renforcés. Elle dispose désormais notamment, à l’instar des commissions d’enquête, de pouvoirs d’investigation importants (et notamment de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place), ainsi que d’un droit de citation directe lui permettant de procéder à des auditions sous serment. A l’occasion de l’attribution de ces pouvoirs d’enquête, qui ouvre une seconde phase dans ses travaux, la Mission a été remaniée : M. Ferrand a cédé son fauteuil de président à Mme Bourguignon (ex-socialiste, LREM) ; M. Abad (LR) occupe désormais l’un des trois fauteuils de vice-président ; quant à M. Ciotti, il s’est vu confier le poste stratégique de rapporteur. Il sera assisté dans ses travaux par sept co-rapporteurs (dont six députés LREM). La Mission a débuté la seconde phase de ses travaux le 16 juin, en auditionnant M. Jérôme Salomon, directeur général de la santé.

L’attribution de prérogatives d’enquête à la Mission d’information sur l’épidémie de Coronavirus – qui n’est pas exactement, contrairement à ce que l’on a pu lire dans la presse, une « commission d’enquête » – soulève une série de questions juridiques, que l’on se propose ici de mettre en lumière – à défaut de pouvoir toujours les résoudre. Ces interrogations concernent d’abord le fondement de l’attribution de pouvoirs d’enquête à la Mission, fondement qui nous semble incertain (I) ; elles concernent ensuite l’échec, consécutif à l’attribution de ces pouvoirs d’enquête à la Mission, de la constitution d’une commission d’enquête par un groupe d’opposition (II) ; elles concernent enfin les conséquences des possibles interférences entre les travaux de cette Mission et ceux des juridictions pénales (III).

I – Quel fondement pour l’attribution des pouvoirs d’enquête à la Mission d’information ?

Pour contrôler l’action du gouvernement et des administrations, les assemblées parlementaires disposent de nombreux moyens. Ces moyens peuvent notamment être mis en œuvre par les commissions permanentes, les commissions spéciales et les commissions d’enquête.

Les conditions de création et de fonctionnement de ces dernières sont principalement fixées par l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Très puissantes sous la III^e et la IV^e Républiques, les commissions d’enquête ont vu leurs prérogatives considérablement amoindries sous la V^e, dans une perspective de rationalisation du parlementarisme. A partir du début des années 1990, toutefois, le mouvement inverse de revalorisation du Parlement a progressivement conduit à l’élargissement de leurs moyens et au renforcement de leur rôle. Ce mouvement devait aboutir, en 2008, à la consécration constitutionnelle de leur existence (article 51-2 de la Constitution).

Depuis la loi du 14 juin 1996 tendant à élargir les pouvoirs d’information du Parlement, d’autres formations parlementaires peuvent bénéficier des prérogatives reconnues aux commissions d’enquête. Aux termes de l’article 5 ter de l’ordonnance de 1958 modifiée, les commissions permanentes et les commissions spéciales des deux chambres peuvent « demander à l’assemblée à laquelle elles appartiennent, pour une mission déterminée et une durée n’excédant pas six mois, de leur conférer […] les prérogatives attribuées aux commissions d’enquête… ». Curieusement peu utilisée par les chambres jusqu’en 2015 (et jamais à l’Assemblée nationale avant cette date), cette prérogative a notamment permis, depuis, de doter de prérogatives d’une commission d’enquête la commission des lois de l’Assemblée nationale dans le cadre du contrôle de l’état d’urgence (2015-2016) ainsi que la commission des lois du Sénat dans le cadre de l’affaire Benalla (2018).

C’est en se prévalant de cet article 5 ter que M. Ciotti a demandé l’attribution de prérogatives d’enquête à la Mission d’information sur l’épidémie de Coronavirus à l’Assemblée nationale. Il semblerait pourtant que cet article ne pouvait valablement servir de fondement à une telle attribution. En effet, la Mission d’information sur l’épidémie de Coronavirus de l’Assemblée nationale n’est pas une mission d’information d’une commission ; elle est une mission d’information de la Conférence des présidents (art. 145, al. 4 du Règlement de l’Assemblée nationale (RAN)). Elle ne pouvait donc pas, en toute logique, se voir attribuer des pouvoirs d’enquête dont le bénéfice est réservé, par l’article 5 ter de l’ordonnance de 1958, aux seules commissions.

Depuis la loi du 3 février 2011 tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques, l’article 5 ter de l’ordonnance de 1958 permet toutefois également de doter des prérogatives des commissions d’enquête « les instances permanentes créées au sein de l’une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l’action du Gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente ». Etant une instance temporaire, la Mission ne pouvait pas davantage bénéficier des dispositions de l’article 5 ter sur l’attribution de pouvoirs d’enquête aux instances de contrôle permanentes des Assemblées. Le fondement de l’attribution de ces pouvoirs d’enquête pose donc question.

Pour être originale, l’attribution de pouvoirs d’enquête à une mission d’information de la Conférence des présidents n’est toutefois pas totalement inédite^[2]. La Mission d’information sur les moyens de Daech (2015-2016), constituée à l’initiative de la Conférence des présidents, avait également été dotée de prérogatives d’enquête. Toutefois, à la différence de ce qui s’était produit en 2015, l’attribution en 2020 de pouvoirs d’enquête à la Mission d’information sur l’épidémie de Coronavirus a conduit à faire obstacle à la demande de création d’une commission d’enquête formulée par un groupe de l’opposition à l’Assemblée nationale. C’est ce second point que l’on se propose à présent d’examiner.

II – L’échec de la création d’une commission d’enquête par un groupe de l’opposition parlementaire

Au début du mois d’avril dernier et dans le cadre de son « droit de tirage », M. André Chassaigne, président du groupe de la Gauche démocrate et républicaine (qui comprend notamment les élus communistes), déposait une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête « visant à identifier les dysfonctionnements dans la gestion sanitaire de la crise du Covid-19 ». Ce « droit de tirage », né à la fin des années 1980 de la pratique institutionnelle des assemblées, a été consacré à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 au titre des « droits spécifiques » reconnus aux groupes d’opposition et minoritaires (art. 51-1 de la Constitution).

De quoi s’agit-il précisément ? En principe, dans les deux chambres, les commissions d’enquête sont créées par le vote d’une proposition de résolution spéciale après examen, par la chambre concernée, de la recevabilité (cf. infra) et de l’opportunité de la demande de création. Par dérogation à cette règle, à l’Assemblée nationale (une fois par session ordinaire, art. 141 RAN) comme au Sénat (une fois par année parlementaire, art. 6 bis RS), le « droit de tirage » permet la création d’une commission d’enquête à l’initiative d’un groupe d’opposition ou minoritaire sans passage en séance plénière. Les chambres ne peuvent dès lors se prononcer sur l’opportunité de la création de la commission demandée, qui est de droit – sous réserve du respect de certaines conditions, notamment de recevabilité.

A l’Assemblée, aux termes des dispositions combinées de l’article 6 de l’ordonnance de 1958 et des articles 137 à 139 et 141 RAN, est irrecevable toute demande tendant à la création d’une commission d’enquête qui ne détermine pas « avec précision » « les faits qui donnent lieu à enquête » (art. 137 RAN), qui tend à la création d’une commission ayant le même objet qu’une commission d’enquête antérieure « avant l’expiration d’un délai de douze mois à compter du terme » de ses travaux (art. 138 RAN) ou dont les travaux porteraient « sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires » (art. 6 de l’ordonnance de 1958 et art. 139 RAN, visant à garantir la séparation des pouvoirs). Les conditions de recevabilité de la proposition de résolution sont examinées par la commission permanente compétente (art. 140 RAN). En l’occurrence, dans l’affaire qui nous intéresse, il s’agissait de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

M. Chassaigne avait fait savoir son intention d’utiliser son « droit de tirage » dès le 10 avril. La commission des affaires sociales n’a procédé à la désignation d’un rapporteur et n’a inscrit la proposition de résolution de M. Chassaigne à son ordre du jour que le 27 mai, c’est-à-dire le lendemain du jour où la Mission d’information sur l’épidémie de Coronavirus avait demandé, par la voix de M. Ciotti, à être dotée de pouvoirs d’enquête. Craignant – à juste titre – de voir opposer l’irrecevabilité à sa demande de création d’une commission d’enquête destinée à enquêter sur le même objet que la Mission d’information sur l’épidémie de Coronavirus, M. Chassaigne a fait opposition à la demande d’attribution de prérogatives d’enquête à cette dernière, comme le Règlement de l’Assemblée nationale l’y autorise (art. 145-3 RAN).

En cas d’opposition, le Règlement de l’Assemblée prévoit qu’un débat (suivi d’un vote) sur la demande d’attribution des pouvoirs d’enquête est organisé en séance publique. Ce débat s’est déroulé le 2 juin. M. Chassaigne eut beau y dénoncer la « curieuse alchimie d’arrière-boutique parlementaire » des « tenanciers républicains et marcheurs », une « manœuvre grossière » et une « lamentable carabistouille »^[3], il n’a pu empêcher l’attribution des prérogatives d’enquête à la Mission d’information. Dans ces circonstances, le lendemain, 3 juin, la commission des affaires sociales, appelée à examiner sa demande de création d’une commission d’enquête, l’a déclarée  irrecevable en application de l’article 138 RAN.

Sans être exagérément circonspect, il est difficile de croire à un pur hasard de calendrier. L’attribution de pouvoirs d’enquête à la Mission d’information sur l’épidémie de Coronavirus avait, il est vrai, été envisagée dès sa constitution à la mi-mars, ainsi que cela ressort du relevé des conclusions de la Conférence des présidents du 31 mars 2020. Mais il est probable que la Mission d’information ait quelque peu précipité sa demande afin de garder le contrôle de l’enquête parlementaire – elle aurait en effet dû renoncer à se voir attribuer les pouvoirs d’enquête (pour motif d’irrecevabilité) si la demande de M. Chassaigne avait abouti.

Il est donc probable, dans cette affaire, que le droit ait servi des intérêts politiques. Mais il est difficile de reprocher à la majorité parlementaire et au principal groupe d’opposition d’avoir souhaité conserver la main sur ce dossier extrêmement sensible. Tout cela s’inscrit d’ailleurs parfaitement dans l’esprit du régime parlementaire, dans le cadre duquel si le gouvernement est contrôlé par la majorité et par l’opposition parlementaire, il n’a au fond besoin que du soutien de la majorité qui l’a porté au pouvoir pour s’y maintenir – et, bien entendu, de la confiance du chef de l’État dans la configuration spécifique du régime parlementaire français, mais c’est là une autre question.

Il faut par ailleurs souligner que  la constitution d’une commission d’enquête à l’initiative du groupe GDR n’aurait pas fondamentalement bouleversé la donne. En effet, les membres des commissions d’enquête sont désignés à la proportionnelle des groupes (art. 142 RAN) ; quant aux missions d’information, elles doivent « s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée » (art. 145 RAN). Autrement dit, dans un cas comme dans l’autre, les députés de la majorité y sont… majoritaires. Une différence – substantielle – toutefois : si sa demande avait abouti, le groupe GDR aurait pu, en application du troisième alinéa de l’article 143 RAN, confier à l’un de ses membres la fonction de président ou de rapporteur. Dans la configuration actuelle, la présidence de la Mission revient à une députée de la majorité, alors que la fonction de rapporteur a été confiée à un député de l’opposition (art. 145 RAN), M. Ciotti, qui (dit-on) « a prévu de cogner [sic] »^[4].

Dans ces circonstances, sans préjuger de l’avenir ni faire preuve d’une naïveté inconsidérée, il nous semble que, malgré les conditions particulières qui ont entouré sa constitution et l’attribution de ses pouvoirs d’enquête, il n’y a pas lieu d’être a priori réservé à l’égard de la Mission d’information. On espère simplement que ses membres sauront se montrer à la hauteur de la situation – mais aussi qu’ils pourront travailler dans de bonnes conditions.

En effet, pour que la Mission puisse récolter les informations nécessaires pour faire la lumière sur la gestion de la crise sanitaire et les possibles dysfonctionnements ayant notamment conduit à une pénurie de masques et de tests, encore faut-il qu’elle puisse fonctionner correctement. Or, l’éventualité de la tenue de procès devant le juge pénal risque d’entraver le bon déroulement de ses travaux.

III – Quels risques d’interférence avec la justice pénale ?

Comme cela a été rappelé plus haut, la constitution d’une commission d’enquête ou l’attribution de pouvoirs d’enquête à une commission (ou à ses instances, comme les missions) n’est pas possible « sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires » (art. 6 de l’ordonnance de 1958 et art. 139 RAN). Le garde des Sceaux est systématiquement interrogé lorsque la création d’une commission d’enquête ou l’attribution de pouvoirs d’enquête sont envisagés (art. 139, 145-2 et 145-4 RAN).

Il arrive en effet régulièrement que les faits donnant lieu à une enquête parlementaire fassent également l’objet de poursuites judiciaires. Ainsi, l’affaire Benalla comprenait tant un volet purement politique et administratif (dans quelles conditions des individus n’appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont-ils pu être associés à des missions de maintien de l’ordre et de protection du chef de l’État?) qu’un volet pénal, certains des agissements du principal intéressé pendant la manifestation du 1^er mai 2018 étant potentiellement constitutifs d’infractions pénales.

S’agissant de la recevabilité des demandes de constitution de commissions d’enquête (ou d’attributions de pouvoirs d’enquête), dont l’appréciation, rappelons-le, revient aux seules chambres, la doctrine qui prévaut est que « l’existence de poursuites n’interdit pas la création d’une commission d’enquête lorsqu’elle est souhaitée, mais restreint son champ d’investigation aux faits n’ayant pas donné lieu à poursuites »^[5]. L’interprétation de l’article 6 de l’ordonnance de 1958 est, sur ce point, particulièrement souple : il revient en réalité aux parlementaires de restreindre leur enquête aux faits n’ayant pas donné lieu à des poursuites, tout en sachant que leur rôle ne consiste pas, contrairement à celui du juge, à rechercher et à établir des responsabilités pénales^[6]. En octobre 2018, la commission d’enquête demandée par le groupe Socialiste du Sénat sur le traitement des abus sexuels sur mineurs commis dans une relation d’autorité au sein de l’Église catholique a ainsi été jugée irrecevable au motif que les faits ayant motivé la demande faisaient l’objet de poursuites judiciaires : à la lecture de l’exposé des motifs de la proposition de résolution visant à la création de la commission (évoquant notamment les « crimes sexuels et les crimes pédophiles commis au sein de l’Église catholique » et les « abus sexuels sur mineurs »), le risque d’empiétement sur la fonction juridictionnelle était manifeste.

Au sujet de la demande de constitution d’une commission d’enquête par le groupe GDR, Mme Belloubet, interrogée en sa qualité de garde des Sceaux, avait répondu que « la commission d’enquête parlementaire envisagée est susceptible de recouvrir pour partie plusieurs procédures judiciaires en cours » et, dans ces circonstances, elle avait appelé l’attention des parlementaires « sur l’articulation de l’enquête parlementaire avec ces procédures judiciaires ». On imagine (car on n’en connaît pas encore la teneur) que son avis au sujet de l’attribution des pouvoirs d’enquête à la Mission d’information était similaire. Il n’y a donc pas véritablement eu, de ce point de vue-là, de problème de recevabilité.

En réalité, le problème des interférences avec la justice pénale concerne ici surtout les conditions de l’audition des témoins dans le cadre des enquêtes parlementaires à venir (car il y aura, naturellement, également une enquête au Sénat). Cette question a récemment donné lieu à une décision de la Cour européenne des droits de l’homme. La Cour avait été saisie par trois requérants français qui se plaignaient d’une violation de leur droit de se taire et de ne pas contribuer à leur propre incrimination, d’une violation du droit à la présomption d’innocence et des droits de la défense, résultant du fait qu’un rapport d’une commission d’enquête parlementaire avait été transmis au ministère public et avait servi de fondement aux poursuites pénales contre eux (CEDH, 19 mars 2015, Corbet et autres c. France). Dans cette affaire, la Cour, rappelant qu’aux termes de l’article 6 de l’ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, le refus de comparaître devant une commission parlementaire d’enquête, de prêter serment ou de répondre à ses questions est passible d’un emprisonnement de deux ans et de 7 500 euros d’amende, a jugé que l’« utilisation dans la procédure pénale dirigée contre les requérants des déclarations qu’ils ont faites sous cette contrainte devant la commission parlementaire d’enquête pose […] une question quant au respect de leurs droits de se taire et de ne pas contribuer à leur propre incrimination. Plus largement, la Cour estime que l’impossibilité pour les personnes appelées à comparaître devant une telle commission d’invoquer le respect de ces droits pour éviter de répondre à des questions qui pourraient les conduire à s’auto-incriminer est en soi problématique au regard de l’article 6 § 1 de la Convention » (§ 33). Cette jurisprudence – dont on admet sans difficulté l’esprit libéral – est susceptible d’entraver le bon fonctionnement des enquêtes parlementaires, le risque étant, bien entendu, que les personnes auditionnées refusent, au nom de l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales tel qu’interprété par la Cour, de porter certains éléments à la connaissance des parlementaires^[7].

Dans l’affaire qui nous intéresse et qui est susceptible de mettre en cause les plus hautes autorités de l’État dans la gestion de la crise sanitaire et, plus largement, des services publics (notamment hospitalier), les effets secondaires de cette jurisprudence sont potentiellement plus délétères encore. Rappelons que, à ce jour, 84 plaintes ont été déposées devant la Cour de Justice de la République pour obtenir l’engagement de la responsabilité pénale de membres (ou anciens membres) du gouvernement. Les enquêtes parlementaires pourront-elles faire la lumière sur d’éventuels dysfonctionnements de l’État et de l’administration si les personnes auditionnées gardent le silence pour éviter de « s’auto-incriminer » ?

Il s’agit là d’une difficulté majeure. D’une part, parce que les enquêtes parlementaires ainsi menées perdant inexorablement une grande partie de leur efficacité, la tendance contemporaine à la « criminalisation de la responsabilité des gouvernants », pour reprendre une formule d’Olivier Beaud, sera inexorablement alimentée. D’autre part, parce que le travail d’enquête parlementaire ne sert pas simplement à faire la lumière sur d’éventuels dysfonctionnements. Il permet aussi – ce que la justice, dont le rôle est autre, ne permet pas – d’accompagner le gouvernement en formulant des propositions de réforme afin d’éviter, pour l’avenir, la répétition des erreurs d’appréciation du passé.

C’est pourquoi il est indispensable, tout autant que celui de la justice, que le travail d’enquête des commissions parlementaires puisse se faire sereinement.

^[1] Les missions d’information sont des instances temporaires de contrôle créées à l’initiative et au sein d’une ou de plusieurs commissions parlementaires (article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale (RAN), articles 6bis, 20 et 21 du Règlement du Sénat (RS)). Une délégation de la (ou des) commission(s) est alors chargée de rassembler des éléments d’information susceptibles d’éclairer la (ou les) commission(s) concernée(s) dans son (leur) rôle de contrôle de l’action du gouvernement. Depuis 2003, à l’Assemblée nationale, la Conférence des présidents peut également prendre l’initiative de la création d’une mission d’information, qui sera alors une mission d’information de la conférence des présidents (à distinguer des missions d’information des commissions). C’est à cette catégorie des missions d’information de la Conférence des présidents qu’appartient la Mission sur l’épidémie de Coronavirus. Sur les conditions de sa création et son fonctionnement, v. notre billet : « Le Parlement face à la crise du Covid-19 (2/2). Exercice de la compétence normative et contrôle gouvernemental en période de crise (sanitaire) ».

^[2] Nous remercions M. Eric Buge d’avoir attiré notre attention sur ce point.

^[3] JORF, Assemblée Nationale, 2 juin 2020, pp. 3797-3798.

^[4] « Commission d’enquête sur la crise sanitaire : la majorité redoute un « procès politique » », Le Monde, édition du 4 juin 2020.

^[5] V. « Les commissions d’enquête et les missions d’information créées par la Conférence des présidents », fiche de synthèse n° 49, sur le site Internet de l’Assemblée nationale.

^[6] Le comité Balladur avait d’ailleurs suggéré, en 2008, de supprimer l’interdiction faite aux assemblées parlementaires de créer des commissions d’enquête sur des faits faisant l’objet de poursuites judiciaires, sans succès (proposition n° 40).

^[7] V. Ludovic Malgrain et Arthur Merle-Beral, « Auditions devant les commissions d’enquête parlementaires relatives à la gestion de la crise du Covid-19 : ne pas transiger sur le respect des droits de la défense », Blog du Coronavirus du Club des juristes, juin 2020.