Misère parlementaire en matière de défense

Par Thibaud Mulier

La fin de l’opération Barkhane, le renoncement à l’actualisation législative de la loi de programmation militaire 2019-2025 et l’adoption d’un décret pour mieux informer le Parlement des exportations d’armement rappellent que, sous la V^e République, la défense est un domaine dont la direction est entièrement maîtrisée par l’Exécutif. Le plus souvent, le Parlement n’a pas son mot à dire. À cela s’ajoute le fait que l’Exécutif ne rencontre guère de modération de la part des députés et sénateurs. Il serait pourtant plus conforme à la logique parlementaire du régime politique français de laisser davantage de place, en droit comme en fait, à la représentation nationale en la matière.

The end of Operation Barkhane, the renunciation of the Act on Military Programming 2019-2025 and the adoption of a decree to better inform the Parliament on arms exports. These recent decisions recall that, under the 5^th Republic, defense is a field fully controlled by the Executive. Parliament has rarely the right of a say in it. Moreover, the Executive doesn’t receive much moderation from the Parliament. This is striking as it would be more in line with the French political regime’s parliamentary logic to accommodate a larger place, in law as in fact, for the national representation in matters of defense.

Par Thibaud Mulier, Maître de conférences à l’Université Paris Nanterre (CTAD, UMR 7074)

En cette fin d’été 2021, la rupture du « contrat du siècle » relatif à la vente de douze sous-marins à l’Australie a fait grand bruit sur la scène politique française. Pour faire toute la lumière sur cet échec, l’Assemblée nationale et le Sénat doivent y prendre part. Des questions au Gouvernement ont déjà été posées en ce sens. Des auditions sont également prévues, à commencer par celle du PDG de Naval Group, le 28 septembre prochain en commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale, puis le 6 octobre devant la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat. Ce recueil de l’information est indispensable pour les parlementaires. Il est la condition nécessaire pour assurer son contrôle de l’action du Gouvernement prévue à l’article 24 de la Constitution. Néanmoins, il est probable que le Parlement n’aille guère plus loin tant il apparaît, en pareil domaine, bien impuissant. Pour cette seule année 2021, plusieurs évènement participent à le démontrer.

Au lendemain du Conseil restreint de Défense et de Sécurité nationale du 9 juin 2021, le président de la République Emmanuel Macron a annoncé la fin de l’opération Barkhane. À cette occasion, il employa plus de deux cents fois le pronom « nous » sans avoir associé, à aucun moment, le Parlement à sa décision. Ce « nous », bien connu des discours présidentiels en politique extérieure, est en réalité peu inclusif sur le plan institutionnel.

Sous la V^e République, la faiblesse de l’institution parlementaire en matière de défense est un phénomène familier. L’annonce de la fin de l’opération Barkhane, comme auparavant celle de la non-actualisation de la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025, puis celle du renforcement de l’information du Parlement à propos des exportations d’armement, constituent de nouvelles illustrations du manque d’importance accordée au Parlement par l’Exécutif. Cette misère parlementaire n’étonne guère. Elle mobilise souvent peu parce qu’en dehors du fait que la Constitution accorde une place limitée à la représentation nationale en la matière, le Gouvernement ne contrevient pas, à première vue, au texte fondamental du 4 octobre 1958.

Pourtant, la décision de mettre fin à l’opération Barkhane (I), celle de renoncer à l’actualisation législative de la LPM (II) et, enfin, celle de consacrer par décret une nouvelle modalité d’information du Parlement sur les exportations d’armement (III) sont, sinon le signe de manquements à une règle constitutionnelle ou législative, au moins des marques de mépris à l’égard de la fonction de contrôle dévolue au Parlement.

Fin de Barkhane : la maîtrise par le Gouvernement du contrôle parlementaire

En France, le domaine des relations extérieures se caractérise par la maîtrise gouvernementale du contrôle parlementaire : l’article 35 de la Constitution l’illustre de façon topique. Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, son nouvel alinéa 2 oblige le Gouvernement, dans les trois jours suivant sa décision de « faire intervenir les forces armées à l’étranger », d’en informer le Parlement et de présenter ses objectifs. Son nouvel alinéa 3, quant à lui, contraint le Gouvernement à demander sous quatre mois l’autorisation parlementaire de poursuivre l’intervention. Sans négliger les apports de cette réforme, un quelconque manquement à l’article 35 n’est pas sanctionné et, une fois le vote acquis, le Gouvernement bénéficie d’un blanc-seing dans la poursuite de l’opération extérieure. La V^e République s’inscrit ici dans un cadre classique selon lequel les affaires extérieures doivent être du ressort d’un gouvernement, supposé plus rationnel et omniscient, ce que Jean-Jacques Rousseau résumait en ces termes : « l’exercice extérieur de la puissance ne convient point au peuple ; les grandes maximes d’État ne sont pas à sa portée ; il doit s’en rapporter là-dessus à ses chefs, qui [sont] toujours plus éclairés que lui sur ce point »[1].

Sans contrôle-autorisation périodique, le Gouvernement français profite ainsi d’une grande latitude d’action, « le Parlement [restant] muet. Mis à part les débats budgétaires […], son rôle est réduit à néant »[2]. Certes, le propos peut paraître excessif, dans la mesure où plusieurs outils de contrôle (travaux des commissions permanentes et d’enquête ; questions orales, écrites ou posées au Gouvernement) permettent au Parlement de s’informer et de surveiller l’action du Gouvernement. Néanmoins, le besoin d’échange sur les questions de défense se fait ressentir dans les assemblées parlementaires, signe de l’hétéronomie de leur contrôle-information et de la lacune de leur contrôle-autorisation.

L’initiative de février dernier de Christian Cambon, président de la Commission des affaires étrangères de la défense et des forces armées, en témoigne. Au titre de l’article 29 bis alinéa 7 du règlement du Sénat, il est parvenu à ouvrir un échange avec le Gouvernement sur le bilan et les perspectives de l’opération Barkhane[3]. Le débat, favorablement accueilli par les groupes politiques, invitait Jean-Yves Le Drian et Florence Parly à clarifier la stratégie française au Sahel. À l’époque, ni l’un ni l’autre n’évoquaient un désengagement substantiel de l’armée française[4]. Sans doute, le second putsch du 24 mai 2021 au Mali a eu une influence sur les choix de l’Exécutif. Pourtant, selon le président Cambon, quelle ne fut pas la surprise des sénateurs d’apprendre par voie de presse la fin de Barkhane. En février dernier, « jamais le Gouvernement n’avait évoqué la fin de l’opération comme une option possible »[5]. Quoi qu’il en soit, les sénateurs sont bien impuissants face à une telle situation puisque le Parlement n’a pas son mot à dire, ni sur la stratégie à adopter ni sur la fin d’une intervention militaire à décider.

C’est en réalité moins la fin de l’opération Barkhane que son commencement et ses suites qui posent des difficultés constitutionnelles. Celle-ci fut en effet déclenchée selon une interprétation discutable de la Constitution : l’indétermination de son article 35 laisse une marge d’appréciation importante au Gouvernement. C’est ainsi que l’opération Barkhane, lancée le 1^er août 2014, n’a jamais fait l’objet d’une information au Parlement ni d’une autorisation de prolongation. Selon Jean-Yves Le Drian, ministre de la Défense de l’époque, « Barkhane ne constitue pas une opération nouvelle entrant dans le champ de l’article 35 de la Constitution, car elle s’inscrit dans la suite d’Épervier et de Serval, [deux opérations] qui ont été autorisées par le Parlement »[6]. Le sens de l’expression « forces armées à l’étranger » est suffisamment imprécis[7] pour permettre au Gouvernement de décider à sa guise si le recours à l’article 35 est ou non justifié. Dans la même veine, le déploiement de l’opération Takuba début 2020, une troupe d’appui, de soutien et de coopération du G5 Sahel et de l’armée malienne qui regroupe plusieurs forces spéciales européennes sous commandement français, n’a pas été contrôlé par le Parlement. Si l’on admet pourtant qu’il s’agit d’une force spéciale ne relevant pas d’une mission de renseignement[8], sa dimension opérationnelle imposait a priori un contrôle du Parlement sur le fondement de cet article.

La pratique de la V^e République se caractérise donc par une lecture aristocratique de la politique extérieure, où le Gouvernement n’ayant que très rarement « un intérêt distinct de celui du peuple »[9], les représentants de la Nation, en dehors de leurs activités routinières de surveillance, n’ont pas à être mobilisés, à moins que le Gouvernement en décide autrement.

Actualisation de la LPM : la méfiance du Gouvernement envers le Parlement

Lors de son audition du 19 février 2021 devant la Commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale, Florence Parly prévenait que la LPM 2019-2025 ne ferait pas l’objet d’une actualisation par voie législative[10]. Ainsi, le Gouvernement prenait la décision de manquer à l’article 7 de la LPM qui prévoit au moins une actualisation de la programmation « avant la fin de l’année 2021 ». Par la même occasion, il faisait preuve d’un certain mépris envers le contrôle de l’exécution de la LPM par le Parlement. Plusieurs parlementaires se sont offusqués de ce choix sans manquer de rappeler que, d’une part, le Gouvernement s’était engagé[11] à procéder à une telle actualisation en 2021[12] et, d’autre part, l’exécution conforme de la programmation budgétaire n’était à ce stade qu’apparente, son périmètre d’actualisation étant évalué à un surcoût de 8,6 milliards d’euros d’ici 2025[13].

Quelques mois plus tard, le Premier ministre a confirmé que la LPM n’avait pas à être actualisée en raison d’un contexte très incertain[14]. Sans doute interpellé par la situation, il ouvrit néanmoins un débat suivi d’un vote sans engagement de responsabilité avec les chambres parlementaires au titre de l’article 50-1 de la Constitution[15]. Si un tel débat est rare en matière de défense, sa motivation est le résultat d’un choix particulièrement discutable. La LPM est en effet un outil de programmation pluriannuelle qui détermine la trajectoire des dépenses militaires pour orienter, chaque année, le niveau de crédits budgétaires inscrits dans la loi de finances. Il y a donc un intérêt à l’actualiser afin de composer avec les aléas, consolider les trajectoires budgétaires, vérifier l’adéquation des objectifs et, en l’espèce, arbitrer les crédits pour 2024 et 2025. Au lieu de cela, le débat engagé n’a guère eu l’effet escompté au regard du malaise observé dans les rangs parlementaires, les groupes d’opposition à l’Assemblée nationale s’étant abstenus de voter la déclaration du Gouvernement, le Sénat refusant quant à lui de l’approuver[16], alors même qu’il avait adopté la LPM à une écrasante majorité[17].

La séquence témoigne surtout de la constante difficulté de l’Exécutif « d’engager un véritable échange sur les questions de défense »[18] avec le Parlement. Il est pourtant nécessaire pour que le Gouvernement fasse les bons choix : « sans le questionnement du Parlement, le risque de commettre de lourdes erreurs se transforme en réalité »[19]. À l’inverse, Florence Parly préféra publier, le lendemain des débats parlementaires, une tribune polémique dans le journal Le Figaro[20] qui illustrait à nouveau la méfiance gouvernementale envers le travail des parlementaires en matière de défense.

Mieux informer sur les exportations d’armes : une amélioration en trompe-l’œil

Les exportations d’armes constituent un champ où les réticences à l’égard de toute surveillance parlementaire sont parmi les plus prégnantes. En France, ce domaine consacre un Exécutif à la fois « juge et partie »[21] habilité à déroger au principe de prohibition des transferts d’armement. Au terme d’un processus de décision particulièrement opaque[22], le Gouvernement décide ou non de délivrer des licences d’exportation d’armes, sans que le Parlement ait accès à une information étayée pour contrôler cette activité. En effet, le rapport qui lui est rendu chaque année sur le sujet par le Gouvernement présente un contenu singulièrement pauvre[23].

Face à la faiblesse de leur contrôle, les députés Maire et Tabarot ont plaidé en faveur de l’institutionnalisation d’un mécanisme de contrôle distinct de celui des commissions permanentes, « repos[ant] sur une expertise et une méthode de travail propre, en lien avec l’exécutif »[24]. Selon eux, ceci pourrait notamment passer par la création, après une décision en conférence des Présidents, d’une délégation parlementaire ad hoc bicamérale chargée du contrôle des exportations. Dans la suite de la remise de ce rapport, le Gouvernement a créé, par un décret n°2021-885 du 2 juillet 2021, un nouvel article D2335-46 du code de la défense. Celui-ci oblige désormais les ministres de la Défense, des Affaires étrangères et de l’Économie à « expose[r] périodiquement » devant les chambres la politique des exportations d’armement.

Cette amélioration de l’information du Parlement constitue cependant un trompe-l’œil. Elle a effectivement été décidée par voie réglementaire, et non par une loi, comme ce fut le cas pour la création de la délégation parlementaire au renseignement, ou par une instruction générale du Bureau du Sénat et une réunion constitutive de la conférence des Présidents de l’Assemblée nationale, s’agissant par exemple de la délégation aux outre-mer. Or l’article 34 de la Constitution énonce que « la loi détermine les principes fondamentaux relatifs à l’organisation générale de la Défense ». Toutefois, le plus souvent sous la V^e République, la loi ne fixe qu’un « cadre »[25] en la matière, cadre dans lequel intervient essentiellement le pouvoir réglementaire[26]. Au surplus, si ce renfort de l’information du Parlement doit se faire dans le respect de l’ordonnance du 17 novembre 1958 et des règlements des assemblées, les termes « exposent périodiquement » sont suffisamment imprécis pour laisser, une fois encore, le choix aux ministres concernés de décider du moment, de la fréquence, voire du format de communication dans lesquels ils tiendront informés les députés et sénateurs.

Sans la création d’une délégation parlementaire dévolue au contrôle des exportations, ni une autonomisation de la collecte de l’information par le Parlement, les représentants de la Nation dépendent toujours de celle que le Gouvernement accepte de lui transmettre, ceux-là n’ayant d’autres moyens que l’adoption d’une loi ou le bénéfice d’une habilitation du Premier ministre pour accéder aux informations – souvent – classifiées relatives aux exportations d’armement. En l’état, il paraît donc difficile de voir naître un futur « cadre d’échange d’informations régulier et spécifique »[27] entre le Parlement et le Gouvernement, le dernier gardant la pleine maîtrise du contrôle opéré par le premier.

***

Le manque de considération du Parlement reste si fort que l’« exigence de contrôle découlant des principes de l’État démocratique » paraît toujours aussi difficile à concilier avec l’action extérieure de l’État[28]. Pourtant, la V^e République est un régime parlementaire, même marqué par un fort présidentialisme. Il devrait conduire le Gouvernement à être « constamment » éprouvé « au feu de la critique » et baigné « de lumière et de publicité »[29], même à propos des questions de défense, et cela sans que le Gouvernement manifeste de réticence ou de méfiance. Si la défense est une terre où « se joue l’avenir de la Nation »[30], il reste encore fort à faire pour donner une place plus importante à l’organe censé la représenter.

[1] J.-J. Rousseau, Œuvres complètes. Lettres écrites de la Montagne, Paris, Éd. A. Houssiaux, t. 3, 1853, p. 74.

[2] G. Gontard, Séance du 9 février 2021, JO Sénat, n°12, p. 915.

[3] Ch. Cambon, ibid., p. 908.

[4] J.-Y. Le Drian, F. Parly, ibid., p. 917-921.

[5] Ch. Cambon, Séance du 23 juin 2021, JO Sénat, n°65, p. 5475.

[6] Ass. Nat., Commission de la défense nationale et des forces armées, Compte-rendu de l’audition de Jean-Yves Le Drian, n°15, 3 nov. 2015, p. 10.

[7] Sénat, J. Gautier et al. (rapp.), Rapport d’information sur le bilan des opérations extérieures, n°794, 13 juill. 2016, p. 20-23.

[8] Sans quoi elle serait exclue du champ de l’article 35 : Sénat, H. Morin, Séance du 19 juin 2008, JORF n°48, p. 3023-3024. Pour une lecture moins restrictive : Ass. Nat., J.-L. Warsmann, Rapport sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, n°892, 15 mai 2008, p. 26.

[9] A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Paris, Flammarion, 12^e éd., 2008, p. 335-336.

[10] Ass. Nat., Commission de la défense nationale et des forces armées, Compte-rendu de l’audition de Florence Parly, n°36, 19 fév. 2021, p. 6.

[11] Sénat, F. Parly, Séance du 22 mai 2018, JO Sénat, n°43, p. 4415.

[12] Sénat, Ch. Cambon et al. (rapp.), Rapport sur l’actualisation de la loi de programmation militaire 2019-2025, n°697, 16 juin 2021, p. 11.

[13] Ibid., p. 16-17.

[14] J. Castex, Séance du 22 juin 2021, JO Ass. Nat., n°85, p. 6578.

[15] J. Castex, Séance du 23 juin 2021, JO Sénat, n°65, p. 5470-5471.

[16] G. Larcher, Ibid., p. 5495.

[17] Ch. Cambon, Ibid., p. 5474.

[18] F. Cornut-Gentille, Séance du 22 juin 2021, JO Ass. Nat., n°85, p. 6586.

[19] Ibid., p. 6587.

[20] F. Parly, « L’attachement à nos armées ne se clame pas seulement le 14 juillet », Le Figaro, 24 juin 2021.

[21] Ass. Nat., J. Maire et al. (rapp.), Rapport d’information sur le contrôle des exportations d’armement, n°3581, 18 nov. 2020, p. 116.

[22] Ass. Nat., J.-C Sandrier et al. (rapp.), Rapport d’information sur le contrôle des exportations d’armement, n°2334, 25 avril 2000, p. 17 ; Ass. Nat., J. Maire, op. cit., pp. 37 et 55-56.

[23] Ibid., p. 113-115.

[24] Ibid., p. 126-127.

[25] J.-M. Cotteret, Le pouvoir législatif en France, Paris, LGDJ, 1962, p. 104-105.

[26] M.-T. Veil, « La répartition des compétences en matière militaire entre le Parlement, le président de la République et le Premier ministre », RDP, 1993-1, p. 145.

[27] Ass. Nat., J. Maire, op. cit., p. 128.

[28] É. Zoller, Droit des relations extérieures, Paris, PUF, coll. Droit fondamental, 1992, p. 39.

[29] R. Capitant, « La réforme du parlementarisme » in Écrits d’entre-deux-guerres (1928-1940), Paris, LGDJ/Éd. Panthéon-Assas, coll. Les Introuvables, 2004, p. 329.

[30] G. Vedel, « Haute et basse politique dans la Constitution de 1958 », Preuves, n°107, janv. 1960, p. 19.

Crédit photo : Thomas Goisque, CC by-SA3.0