La crise du fait majoritaire est plus profonde que la crise de la Constitution Par Nicolas Roussellier
Une crise sociale, politique et parlementaire s’est ouverte depuis le mois de janvier à propos de la réforme des retraites. Elle ne peut pas être considérée comme une « crise de régime » puisque le gouvernement est parvenu à franchir plusieurs étapes en utilisant les instruments que le régime justement met à sa disposition. Il serait trop simple cependant de la considérer comme une simple crise politique aisément surmontable et qui serait vite oubliée. Plusieurs éléments indiquent que le « fait majoritaire » et même la capacité à faire du « collectif » se trouve aujourd’hui fortement remis en question, surtout à l’Assemblée. Groupes et intergroupes n’ont plus le caractère « fiable » d’autrefois. Il faut dès lors commencer à imaginer une nouvelle vie politique sans « fait majoritaire ».
A social, political and parliamentary crisis has opened up since January over the pension reform. It cannot be considered a “crisis of the regime” since the government has, for the moment, get through its way by using the instruments puts at its disposal by the Constitution. It would be too simple, however, to consider the episode as a simple political crisis easily surmountable and quickly forgotten. Several elements indicate that the phenomenon of a disciplined majority and even the ability to act “collectively” in the Assembly are today strongly questioned. Groups and intergroups no longer have the “reliable” character of the past. It is therefore necessary to begin to imagine a new political life without the traditional form of disciplined majority.
Par Nicolas Roussellier
Une longue et difficile séquence politique et sociale a commencé au mois de janvier 2023 sur la question de la réforme des retraites proposée et menée par le gouvernement d’Elisabeth Borne. Cette séquence continue sous nos yeux pour un temps encore indéterminé même si une première phase parlementaire se place maintenant derrière nous. De nombreux qualificatifs ont été lancés dans différentes directions pour tenter de définir cette même séquence. On s’accordera à distinguer deux grandes tendances entre ceux qui diagnostiquent une « crise de régime » et d’autres, plus prudents, qui avancent la notion de « crise politique ».
« Crise de régime » ou simple « crise politique » ?
La position des premiers se défend par des faits et des chiffres que personne ne peut contester. La puissance du rejet de la réforme a rarement été aussi élevé, notamment par effet de conjonction entre mouvement social et opposition politique. Cette force a été confirmée sondage après sondage à la fois dans son aspect massif et dans une régularité quasi-parfaite depuis plusieurs mois. Elle s’incarne de manière concrète dans la réussite des grandes journées de grèves et de manifestations qui ont replacé les centrales syndicales sur le devant de la scène. Ce succès oblige à remonter au mouvement de 1995 pour trouver un point de comparaison pertinent, ce qui n’est pas peu dire. Il y a donc une incontestable spectacularité de ces chiffres ainsi que de l’ensemble du mouvement. La conjonction de l’opinion publique, du caractère intersyndical du mouvement social et des oppositions politiques est à la fois indéniable et impressionnante.
La position intellectuelle qui consiste à passer de l’ampleur de la contestation à l’idée d’une « crise de régime » apparaît cependant fragile. On a raison de dire que le gouvernement se retrouve isolé, on a tort de considérer qu’il est resté impuissant. On constate, par exemple, que ses moyens de contre-attaque ont été pris non pas hors du régime mais dans un arsenal soigneusement placé au cœur de ce régime par ses fondateurs (le 49.3 en 1958) ou ses refondateurs (le 47.1 en 1996). Parler de « crise de régime » supposerait que les instruments dont dispose le pouvoir en place se retrouvent réduits à l’impuissance, soit que le gouvernement n’ose pas les utiliser, soit que, les utilisant, ce sont des armes qui se retournent contre lui. Pour l’heure, ce n’est pas le cas. Il faut donc reconnaître, au moins en première analyse, que le gouvernement utilise des recours qui ont justement été conçus pour faire en sorte qu’une crise politique ne se traduise pas en crise de régime. Si on n’aime pas ces recours et ces armes, il faut ne pas aimer la Cinquième république tout entière et s’inscrire dans une longue tradition critique qui a ses propres lettres de noblesse. Il y a donc deux choses intellectuellement très différentes : attaquer le régime pour sa logique de fonctionnement (d’hier et d’aujourd’hui), d’un côté, et attaquer le gouvernement en invoquant une « crise de régime » dont on lui fait porter la responsabilité, de l’autre. On remarquera d’ailleurs que les expressions employées ces dernières semaines de « déni de démocratie » de « coup de force » et, bien sûr, celle de « monarchie républicaine » reprennent sans les renouveler les critiques du passé.
Ceux qui soutiennent la position d’une simple « crise politique » ont-ils pour autant raison ? Certes, ils ont, eux aussi, des chiffres à invoquer. Il a été rappelé que le 49.3 a été utilisé une centaine de fois, laissant entendre que l’instrument s’est banalisé au fil du temps. La figure de Michel Rocard a aussi été évoquée, lui qui a utilisé 28 fois le fameux instrument et que personne ne soupçonnera pourtant d’être un adversaire de l’éthique de la discussion, héritage de la culture synodale du protestantisme oblige. On a pu dire aussi, à commencer par le Président de la République[1], que l’écart minime de 9 voix pour le vote de la motion de censure n’était ni inédit ni un obstacle à la légalité voire à la légitimité de l’adoption de la réforme. Avec tous ces arguments, la crise a pu être ainsi classée dans la simple catégorie de crise politique. Une telle explication qui tente de placer un cordon sanitaire entre la solidité du gouvernement et le flot impétueux des événements, présente, néanmoins, un défaut : elle tend à minimiser l’autre dimension de la crise, celle qui associe le déclin des partis politiques, l’impact de ce déclin dans la vie parlementaire et, plus généralement encore, les difficultés de plus en plus prononcées de la capacité à faire groupe et à construire du collectif dans la nouvelle vie politique qui s’invente sous nos yeux. Selon nous, c’est surtout cela qu’il faut regarder de près.
Le fait majoritaire dans son histoire et dans son présent
La capacité à « faire du collectif » rejoint l’histoire du fait majoritaire. En ce sens, la dissidence des 19 députés LR qui ont voté la motion de censure constitue un fait politique majeur. Il signe l’état avancé de la remise en cause du « fait majoritaire ». Cela concerne à la fois la solidité d’ordre comptable de la majorité mais aussi la consistance comportementale des parlementaires concernés.
Certes, sur le papier, la dissidence des 19 pourrait rappeler les « vices et les délices » de la grande époque du parlementarisme[2]. Sous la Troisième République, chaque député pouvait voter selon sa « liberté de conscience » comme semblent le faire aujourd’hui les députés frondeurs. Chaque député décidait de joindre ou de ne pas joindre la consigne de son groupe. Le député décidait au nom de l’idée qu’il se faisait de l’intérêt suprême de la nation de voter ou de ne pas voter la question de confiance posée par le gouvernement. La situation est cependant foncièrement différente aujourd’hui. Cette liberté de conscience s’exerçait à l’issue d’un temps de délibération souvent considérable quand chacun avait eu le temps de se faire son opinion propre. Or, l’opinion des dissidents LR emmenés par Aurélien Pradié ne s’est pas forgée sur le fond du texte mais sur des considérations d’un autre ordre. La longueur d’un débat d’autrefois pouvait amener à une « crise ministérielle » à la suite d’un vote de défiance mais cela servait beaucoup plus souvent à retremper la confiance de la majorité et à façonner celle-ci au fil du temps. La dissidence LR relève d’une toute autre logique : elle est le signe de la difficulté de plus en plus grande à construire le « fait majoritaire » dans la Cinquième République actuelle.
Rappelons, et ce n’est pas négligeable, que ce « fait majoritaire » n’est pas une invention de la Cinquième mais prend ses origines justement sous la Troisième République. À l’automne 1926, Raymond Poincaré avait commencé à ériger la pratique de la question de confiance en instrument de gouvernement. En s’appuyant sur une majorité de concentration (radicaux et modérés), il avait annoncé son intention de démission automatique en cas de vote trop tardif du budget : c’était une manière de contraindre le temps du débat et d’imposer une discipline à sa majorité. L’ancien Président de la République avait ainsi inauguré la longue marche qui allait mener à la fois à la construction du fait majoritaire et à l’avènement du parlementarisme rationalisé, 49.3 compris.
En novembre 1959, Michel Debré avait été le premier à utiliser le 49.3, dix mois seulement après avoir été nommé par De Gaulle à la tête du gouvernement. On y trouve des éléments qui ressemblent de très près aux caractères de la crise actuelle. Le temps de discussion, par exemple, avait été sévèrement encadré (40 jours pour l’examen du budget). Le recours au 49.3 était déjà un moyen de faire adopter sans vote spécifique une mesure particulièrement impopulaire (la restriction des droits des anciens combattants de 14/18). En 1959, comme dans la majorité des situations politiques qui ont contraint des gouvernements à utiliser le 49.3 par la suite, l’Exécutif utilisait une arme de la Constitution pour sauver en quelque sorte sa majorité contre elle-même. Cependant, cette majorité existait. Elle ne manquait pas de se reconstituer une fois passé l’orage.
On comprend dès lors et par contraste que la situation actuelle se caractérise non plus seulement par la vie difficile (mais pas impossible) d’une majorité relative mais par les signes de décomposition de toute construction collective. C’est sur ce point précis que nous proposons de faire porter le diagnostic de la crise actuelle. Ce serait trop dire que de l’apparenter à une « crise de régime » (du moins, pas encore), ce serait trop minimiser les choses que d’invoquer une simple « crise politique » (qui flatterait finalement la capacité du régime à surmonter les crises). Ce changement de contexte politique modifie considérablement le sens revêtu par le recours au 49.3. Pour Poincaré en 1926 comme pour Debré en 1959, la majorité était fragile mais elle existait. La question de confiance comme la motion de censure dans sa version 1958 pouvait s’interpréter comme l’instrument permettant à la fois de surmonter un accident momentané dans la vie d’une majorité et de réassurer l’existence de cette majorité, de manière à la construire dans le temps. Des années 1960 aux années 2010, le « fait majoritaire » avait été la traduction au Parlement (en fait, surtout à l’Assemblée nationale) de l’existence de partis politiques et de groupes parlementaires relativement solides capables d’apporter au gouvernement des gages d’assurance-vie. Des deux côtés de la barrière, majorité comme opposition, les acteurs étaient grosso modo, capables de tenir leurs troupes. Ainsi, la Cinquième République s’était durablement installée non seulement par la force de sa Constitution juridique mais aussi par la modernisation du paysage politique français symbolisé par le fait partisan. Cela offrait au régime comme une « seconde Constitution ».
Le contexte du fait majoritaire n’étant plus le même, le recours au 49.3 change lui aussi de signification. En situation de discipline parlementaire, un 49.3 s’offrait comme instrument de simple régulation. Le 49.3 utilisé le jeudi 16 mars par la Première ministre va plus loin : il assure la continuité du « gouverner » en plaçant celui-ci en position de surplomb vis-à-vis d’un paysage politique issu de la ruine des partis. Il ne répare pas un fait majoritaire mal en point, il prend acte de sa disparition ; il constate même la paralysie des mécanismes devant mener à la construction majoritaire. L’argument selon lequel il n’existe pas non plus de solidité dans une nouvelle majorité alternative issue des oppositions est tout à fait recevable ; mais il ne console qu’à moitié de la perte d’une dynamique positive de construction majoritaire. Le Président et sa Première ministre ont probablement voulu faire cette réforme de manière à sauver le fait même de réformer ; ce faisant, ils ont entériné le fait qu’une réforme – et pas des moindres – pouvait être issue d’une faillite du Parlement[3].
De la crise du fait majoritaire à la crise plus générale du fait collectif
Au-delà des difficultés rencontrées par le gouvernement de Mme Borne, la réflexion doit prêter attention à un phénomène plus général dont les Assemblées nous ont donné le spectacle au cours de ces dernières semaines[4]. De toutes parts, se constate l’affaiblissement des collectifs : du côté des partis, du côté des groupes et des intergroupes mais aussi du côté du sens collectif supérieur : celui qui consiste à garantir le fonctionnement de l’Assemblée, de ses débats, de sa capacité législative, de sa faculté, finalement, à se gouverner soi-même.
L’histoire complète de la NUPES devra être écrite plus tard mais on peut d’ores et déjà constater que la coagulation des groupes n’a pas eu lieu. Le sens du collectif ne l’emporte pas sur les volontés dispersées des trajectoires individuelles. Il ne faut pas s’en étonner : la NUPES ne reproduit pas un comportement de parti au sein de l’hémicycle dans la mesure même où ses principales composantes ne sont pas des partis au sens traditionnel. Dès leur naissance, ni les Verts, ni les Insoumis n’ont voulu se formater dans le moule d’un parti. La séquence de la crise des retraites aura donc produit ce spectacle paradoxal de voir l’opposition à la réforme être ultra majoritaire dans l’opinion et réussir à ressusciter le fait rarissime d’une union intersyndicale, tout en étalant les divisions de l’opposition de gauche à l’Assemblée. Le principal fait de cette faillite du « collectif » a concerné le choix de la stratégie d’obstruction menant à la paralysie de l’examen du texte, et à l’absence de vote en première lecture[5].
L’histoire future retiendra aussi que la construction du macronisme commencée en 2017 sur une trajectoire personnelle n’aura pas débouché sur une forme nouvelle, du moins repérable, de « collectif » politique. Là aussi, la promesse n’était pas de reproduire un parti traditionnel avec ses rigidités de doctrine et d’organisation. Le macronisme avait cependant annoncé une nouvelle dynamique collective au Parlement qui tenait de l’idée de co-construction des textes et de cohérence de groupe pour assurer l’efficacité du vote final des réformes. La co-construction n’a pas eu lieu ou pas assez (à l’Assemblée) tandis que la cohérence collective a montré des signes de faiblesse aussi bien à l’intérieur du groupe Renaissance qu’entre les composantes de la majorité.
La capacité de l’Assemblée à pouvoir se gouverner elle-même n’a pas été favorisée par les fragilités internes des différents groupes. Il faudra ainsi documenter à tête reposée tout un ensemble de dysfonctionnements qui ont touché les principes mêmes du travail législatif et de la délibération collective. Le fait ironique que la multiplication des « rappels au règlement » a eu pour effet de dérégler le règlement et du coup d’enliser le débat restera probablement le symbole le plus tragi-comique de cette séquence parlementaire. L’obstruction par des milliers d’amendements n’est pas une nouveauté ; mais l’exploit qui consiste pour dénoncer l’autoritarisme de l’Exécutif à rendre très problématique dans le futur un fonctionnement raisonnable de l’hémicycle parlementaire en est une. Si on s’oppose à la Cinquième République, si on souhaite une revitalisation du régime parlementaire, n’est-ce pas la « case » Parlement dont on aura besoin pour légiférer et gouverner ? La crise du fait majoritaire a maintenant partie liée avec une crise du fait parlementaire.
Vivre sans fait majoritaire ?
Si le constat que nous proposons est exact, il faut donc tenter d’imaginer la nouvelle vie politique du futur sans excès de pessimisme mais avec lucidité : il faut l’imaginer sans fait majoritaire. Rien ne permet de penser en effet que le fait majoritaire réapparaîtra comme par magie à la suite des prochaines élections. Il est légitime d’avoir des doutes sur la capacité des urnes à « délivrer » à nouveau une force majoritaire compte tenu de la disparition des formes organisationnelles classiques de partis politiques.
La faiblesse politique du fait électoral risque de peser sur deux types d’élections à venir. La situation actuelle de ruine des partis et de ruine des aptitudes collectives au sein de l’Assemblée empêche d’imaginer que des élections législatives organisées à la suite d’une dissolution pourront « produire » un fait collectif soutenable et robuste. Ni majorité de « parti », ni majorité de coalition. Une séquence politique de dissolution/élection faite pour sortir de la séquence sociale actuelle n’ajouterait donc que de l’impasse à l’impasse. Cela marquerait, pour le coup, une entrée en « crise de régime ». De même, la faiblesse collective actuelle jette un voile obscur sur la future élection présidentielle. Il faudra choisir un nouveau Président au mois de mai en l’absence de visibilité sur le résultat produit par l’élection législative du mois de juin. Quel leader politique actuel peut se targuer aujourd’hui d’être sûr d’obtenir une majorité de députés en conséquence de son élection à la présidence ? Le miracle de la « Chambre introuvable » qui s’est renouvelé quatre fois, en 2002, en 2007, en 2012 et en 2017, ne s’est pas reproduit en 2022. Quand se reproduira-t-il ?
Il est probable que cette assurance-vie qui liait un Président et sa majorité a joué un rôle dans la mutation des forces politiques et notamment le déclin des partis. En agrafant l’élection législative à l’élection présidentielle, la Cinquième République quinquennale inaugurée en 2002 a placé en léthargie le travail politique des partis. Là où des élections législatives intermédiaires – de 1967, de 1973 et 1978 ou encore de 1997 ‑ obligeaient le camp du Président comme les oppositions à mettre sur l’établi des stratégies de construction partisane robustes supposant le recrutement de militants actifs, l’organisation de congrès et l’ancrage dans le pays électoral, le miracle de la victoire sans péril a favorisé un effet de court-circuit. Depuis que le résultat de l’élection présidentielle ‑ réélection d’Emmanuel Macron ‑ a été désynchronisée du résultat de l’élection législative – existence d’une majorité mais relative ‑, nous nous retrouvons au milieu du gué : nous avons les partis ruinés et nous n’avons plus de fait majoritaire. Il est encore trop tôt pour apercevoir la positivité des nouvelles formes de la vie politique.
Le Président Macron semble avoir déjà tiré les conséquences de cette situation nouvelle. Lors de son entretien télévisé du mercredi 22 mars, il a annoncé une nouvelle méthode qui peut se résumer par les formules de « moins de lois » et des « lois plus courtes ». Autrement dit, il s’agit de poursuivre le quinquennat jusqu’à son terme en maintenant une capacité d’action publique par un recours plus étendu au pouvoir réglementaire. Par définition, cette action publique sera placée sous la seule initiative de l’Exécutif même si elle peut aussi s’accompagner d’un renouvellement de la démocratie consultative par le jeu du Conseil national de la refondation et l’apport de Conventions citoyennes. Il n’en reste pas moins que placer la « case » Parlement en marge du jeu de l’oie de la décision publique représente un risque considérable : c’est se priver de l’unité de lieu, de temps et d’action[6] que seul le Parlement peut garantir à une vie politique. Car, au bout du compte et au-delà des passions et des excès, la séquence de la réforme des retraites aura eu aussi ce résultat : elle aura fait redécouvrir la centralité du débat parlementaire. Elle aura démontré la capacité unique du Parlement à maintenir le politique au cœur de la vie d’une nation.
[1] Entretien télévisé du mercredi 22 mars.
[2] De même que le rôle de co-construction joué par de nombreux sénateurs du centre et de la droite dans l’élaboration finale du texte (Commission mixte paritaire comprise) se situent lui aussi dans cette tradition parlementaire.
[3] Côté Assemblée nationale, le rôle du Sénat ayant été très différent.
[4] Voir le Blog de Denis Baranger du 9 mars 2023, « ‘Un spectacle lamentable’ : la réforme des retraites entre opposition radicale et mauvaises pratiques gouvernementales ».
[5] Les composantes communiste, socialiste et écologiste se sont opposées aux Insoumis sur ce choix de stratégie.
[6] La discussion puis la décision par le vote d’un texte que l’Exécutif doit ensuite appliquer, ce que ne fait pas une Convention citoyenne.
