La circulaire du Premier ministre sur « le travail gouvernemental » : une impression de « déjà vu » ou une promesse de renouveau ? [Par Olivier Beaud]

La  “circulaire relative à une méthode de travail gouvernemental exemplaire, collégiale et efficace” prise le 24 mai 2015 par le nouveau Premier ministre, Edouard Philippe, est un document constitutionnel fort instructif. On y découvre à travers la description de ce que devrait être le métier de ministre les difficultés inhérentes à la prise de décision sous la Vème république : les rapports entre le Premier ministre et les ministres, et aussi entre le cabinet ministériel et l’Administration centrale. Une ombre plane sur ce travail collectif : le chef de l’Etat et sa place prééminente sous la Vème, tandis que le Parlement apparaît comme le grand oublié  de ce récit.

Par Olivier Beaud, Professeur de droit public à l’université Paris II Panthéon-Assas

Le 26 mai 1988, Michel Rocard – tout récent Premier ministre du Président Mitterrand — avait innové en signant une longue circulaire « relative à la méthode du travail du Gouvernement ». Il avait justifié cette « démarche nouvelle » et inusuelle par la nécessité de « concilier le souci du dialogue et le maintien de l’autorité de l’Etat » [1]. Ce texte avait pour objet de donner « les instructions sur la manière d’agir » de tous les membres du Gouvernement, Premier ministre inclus. Il s’agissait, au delà du simple rappel « des règles de bonne administration », de constituer un « code de déontologie gouvernementale ». Cette longue circulaire, dont on dit qu’elle était due à la plume de son proche conseiller, Guy Carcassonne, comportait cinq rubriques : « respect de l’Etat de droit, respect du législateur, respect de la société civile, respect de la cohérence de l’action gouvernementale, respect de l’administration ». Elle était donc tout entière tournée vers les obligations que le Gouvernement devait mieux respecter pour agir de façon correcte et efficace. Nul doute que la rédaction d’un tel texte était aussi un moyen pour le nouveau Premier ministre qui avait ses propres idées sur la bonne manière de gouverner le pays, de vouloir rompre avec certaines pratiques délétères qui avaient eu cours sous le mandat précédent du très monarchique président Mitterrand.

Presque dix ans plus tard, Lionel Jospin réitérait la même opération en devenant Premier ministre, après la dissolution ratée de Jacques Chirac. Il signait le 5 juin 1997 une « circulaire relative à l’organisation du travail gouvernemental » [2] dans laquelle il se félicitait de sa victoire aux élections législatives et proposait de nouvelles règles de travail au Gouvernement pour que celui-ci puisse « honorer le pacte démocratique » avec la nation résultant des élections. Ces « instructions » concernaient cette fois neuf domaines hétérogènes et d’inégale importance parmi lesquels figuraient : « la programmation du travail gouvernemental, les conditions de préparation des décisions gouvernementales, les travaux du conseil des ministres, l’élaboration des textes législatifs et réglementaires, le fonctionnement des cabinets ministériels, la nomination aux emplois publics et, enfin, la participation des membres du Gouvernement aux travaux du Parlement » [3].

C’est un peu à l’aune de ces deux précédentes circulaires qu’il convient de lire la nouvelle circulaire gouvernementale signée par le nouveau Premier ministre Edouard Philippe, du 24 mai 2015, relative à une méthode de travail gouvernemental exemplaire, collégiale et efficace [4]. La dimension critique et rétrospective est visible dès l’introduction de texte dont l’objectif avoué serait « de revenir à un fonctionnement marquant l’autorité de l’Etat et prenant en compte le long terme ». Les deux précédents mandats de MM. Sarkozy et Hollande semblent donc implicitement critiqués pour avoir failli en matière d’autorité de l’Etat et avoir privilégié le court-terme (le « temps médiatique », dirait-on). Toutefois la science administrative enseigne que, la répétition des circulaires sur le même objet n’est en général pas un bon signe. Cela signifie que les précédentes n’ont pas eu de véritables effets escomptés et qu’il faut à chaque fois répéter des évidences, par exemple celles relatives au « métier de ministre », ou à celui de Premier ministre.

Comme il l’affirme au début [5] et à la fin de sa circulaire [6], le chef de Gouvernement entend décliner sa méthode pour mieux mettre en œuvre et en action le programme du nouveau président de la République. La différence est ici sensible par rapport aux deux circulaires Rocard et Jospin dont les auteurs respectifs ne se présentaient pas comme les exécutants fidèles d’une politique présidentielle. La présente circulaire paraît plutôt refléter une symbiose entre le Premier ministre et le Président de la République qui n’existait pas entre MM. Rocard et Mitterrand, ni a fortiori entre MM. Jospin et Chirac. On a même la nette impression que la circulaire Philippe pourrait tout aussi bien s’appeler la circulaire Macron. Ce dernier, à la différence de son Premier Ministre a, en tant qu’ancien secrétaire général adjoint de l’Elysée et ancien ministre de l’Economie, pu observer de près le fonctionnement de l’Etat et donc constater certains de ses dysfonctionnement récurrents.

Laissant de côté sa signification politique, observons le contenu de cette circulaire. Il est hétérogène dans la mesure où il est à la fois un code d’éthique des gouvernants et un « code de déontologie gouvernementale » pour reprendre l’expression de la circulaire Rocard. Le premier point apparaît dans la rubrique de « l’exemplarité » (§1) qui comporte des considérations, fort bienvenues d’ailleurs, sur la nécessaire intégrité morale que doivent avoir les membres du Gouvernement. Ce blog a récemment évoqué le contrôle a priori inventé pour tenter d’avoir des ministres hors de tout soupçon [7]. Ici, la circulaire se fait, nécessairement, l’écho des deux retentissants « couacs » du mandat Hollande que furent les affaires Cahuzac et Thévenoud dont il s’agit d’éviter la répétition. Il n’est pas nécessaire de s’appesantir sur cette exigence d’exemplarité – sorte d’évidence du point de vue de la morale républicaine — , ni les difficultés de la réaliser, comme le prouve l’affaire dite « Ferrand » postérieure à la publication de ladite circulaire. On se bornera à observer que la vertu des gouvernants, ici supposée par l’exemplarité,  ne relève pas à proprement parler du « travail gouvernemental ». La circulaire apparaît comme une occasion saisie pour redire l’importance de la moralisation de la vie politique, thème qui fera l’objet d’une prochaine loi.

Passons donc au travail gouvernemental proprement dit, qui reposerait sur les deux impératifs de la collégialité et de l’efficacité. De ce point de vue, la circulaire peut être lue comme une sorte de vade-mecum à l’usage des nouveaux ministres qui sont pour la plupart inexpérimentés. En lisant cette circulaire, ils apprendront la double face du ministre : il est à la fois membre d’un Gouvernement – qu’on peut préférer à l’expression bien peu juridique de « collectif gouvernemental » utilisé dans la circulaire – et Chef de son administration centrale.

Au titre de sa qualité de membre du Gouvernement, il doit être solidaire des autres ministres et du Premier ministre. Ce principe de la collégialité est ici parfaitement décrit selon non pas la rigueur des principes, mais selon la pratique admise sous la Vème République. La collégialité signifie ici pour les ministres qu’ils doivent accepter de bonne grâce les arbitrages rendus par le Premier ministre et les appliquer sans état d’âme. Le Chef du Gouvernement n’est donc plus le primus inter pares, que l’on décrivait dans les manuels de droit constitutionnel, mais il est celui qui essentiellement coordonne l’action des ministres et tranche leurs conflits. La circulaire entend lutter contre l’abus de sollicitations du Premier ministre par les ministres qui devraient d’abord tenter la tenter de s’entendre avec leurs collègues, avant de recourir à l’arbitrage primo-ministériel. Ce vœu pourrait rester un vœu pieux car chaque ministre veut gagner ses « duels » avec les autres ministres, pour faire prévaloir son point de vue.

Par ailleurs, la circulaire rappelle un grand principe républicain selon lequel tout ministre doit se reposer sur les directeurs d’administration centrale qui sont ici présentés, à juste titre, comme des maillons essentiels de l’appareil de l’Etat. Ils sont les relais de l’action du ministre qu’ils démultiplient dans la bureaucratie étatique. La circulaire vise à renforcer leur rôle comme le prouve l’injonction qui leur est faire d’aller en personne défendre le dossier du ministre dans les réunions interministérielles. Exit alors le conseiller du cabinet ministériel ? Peut-être, mais c’est à vérifier….  Leur rôle du Directeur de ministère apparaît alors comme déterminant aux yeux d’Edouard Philippe qui s’adresse ainsi à ses ministres : « appliquant les directives que vous leur donnerez et dont vous vous assurerez de la bonne application, c’est à eux de préparer et réaliser les réformes et les projets de texte traduisant les priorités du Gouvernement. » Le ministre s’appuiera donc sur les chefs de l’Administration, celle-ci étant présentée comme « compétente, neutre et loyale ».

Il est toutefois difficile de concilier cette affirmation de sa neutralité avec le choix discrétionnaire que fera chaque ministre, conformément au vœu présidentiel d’« opérer des changements parmi ceux placés sous votre autorité ». A cet égard, il n’y a, en droit,  rien de nouveau car les directeurs de ministères sont des emplois à la discrétion du Gouvernement et donc hautement politiques. La raison en simple : un nouveau Gouvernement ne peut imposer sa politique s’il a l’Administration contre lui. C’est pourquoi il lui faut des directeurs d’administration centrale qui ne s’opposent pas au programme politique. Mais alors que la circulaire Rocard de 1988 clamait son opposition à toute forme de spoils system, rappelant à juste titre l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme, le nouveau président de la République a multiplié les déclarations allant – semble-t-il – dans un système plutôt favorable à ce système des dépouilles qu’appelait aussi de ses vœux Nicolas Sarkozy. La circulaire est de ce point de vue travaillée par la tension entre l’impératif classique de la neutralité de la haute fonction publique et l’impératif, contradictoire, d’une loyauté politique. Cette conciliation reste pour l’instant purement verbale ; seule la pratique des nominations permettra d’apprécier comment sera opérée cette difficile conciliation entre deux exigences contradictoire : d’un côté l’existence d’une fonction publique de carrière, que ne connaissent pas les Etats-Unis, — ce qui devrait, logiquement, interdire de parler sérieusement de spoils system —, et d’un autre côté, la nécessaire présence de directeurs d’administration centrale agissant dans le sens voulu par l’autorité politique qu’est le ministre.

La question des directions d’administration centrale est donc judicieusement placée au centre de cette circulaire ; c’est la principale nouveauté par rapport aux deux précédentes circulaires. Elle rappelle une règle évidente à l’époque du général de Gaulle : les ministres devront, explique le Chef du Gouvernement, « (rencontrer  leurs) directeurs individuellement et collectivement très régulièrement. » Règle essentielle qui a été régulièrement manifestement méconnue depuis lors par de nombreux ministres. Mais cette revalorisation des Directeurs pose la très délicate question du rapport entre l’Administration et le cabinet ministériel, qui est évoqué dans la rubrique sur « l’efficacité » (§3 de la circulaire). Voici l’exposé qui résume l’orthodoxie politico-administrative en la matière :

« Les tâches respectives des membres des cabinets ministériels et des directeurs d’administration centrale viennent d’être rappelées et encadrées. D’une part, les cabinets doivent être centrés sur des fonctions politiques et veiller à l’explication de l’action et de la communication relative à celle-ci. D’autre part, les directeurs d’administration centrale ont en charge de mener à bien les politiques publiques dans le cadre de l’action gouvernementale. De manière simple, il convient désormais d’éviter de doubler au cabinet les fonctions de l’administration. Ceci appauvrit le lien entre le ministre et ses services et crée des décalages nuisibles à la cohérence de l’action publique. »

Il reste à savoir si ces beaux principes seront appliqués, si les directeurs d’administration centrale réussiront à jouer le noble rôle que leurs compétences (au double sens du terme, juridique et technique) devraient leur assigner et si, surtout, les cabinets ministériels useront de la retenue que semble imposer le nouveau Premier ministre. Pour mémoire, la circulaire Rocard reprochait, déjà au cabinet, « de “faire écran” » entre le ministre et ses services ». On sait – hélas – que la tendance lourde sous la Vème République est de lui avoir donné une prééminence déterminante sur l’Administration au point d’accorder à ces conseillers ministériels un pouvoir totalement indu, sans qu’ils n’aient à rendre compte de leur action devant quiconque, sinon devant le juge pénal. Le fait de limiter drastiquement leur nombre, comme l’a prévu le décret du 18 mai 2017, suffira-t-il à réduire leur importance, comme le laisse penser la circulaire ? Rien n’est moins sûr car la pratique des nominations officieuses au sein du cabinet ministériel peut perdurer. La façon dont sera résolu ce conflit endémique entre l’Administration et les cabinets permettra de savoir si cette circulaire tiendra les promesses de bon gouvernement qu’elle contient.

On peut se demander finalement si le plus intéressant dans cette circulaire ne réside pas dans ses demi-silences ou dans ses silences.

Demi-silence qui concerne le rôle du Président de la République, alors que celui-ci ne peut pas être ignoré quand on parle du travail gouvernemental sous la Vème République. Une discrète allusion est néanmoins faite dans le passage sur les relations entre cabinet ministériel et l’Administration où il est précisé : « La méthode de travail gouvernementale s’appuiera également sur une nouvelle gouvernance entre les cabinets du Président de la République et du Premier ministre avec la nomination de conseillers conjoints ». Il est dommage que la circulaire ne soit pas plus diserte sur ce dernier point, mais on peut supposer que l’existence de ces « conseillers conjoints » est supposée empêcher les conflits entre cabinets de l’Elysée et de Matignon. Toutefois, ces conseillers conjoints ne risquent-ils pas de devenir des « super-conseillers » au pouvoir trop important ? Quoi qu’il en soit cette incidence a le mérite de rappeler, implicitement, que le véritable lieu de la décision politique sous la Vème se joue entre l’Elysée et Matignon. C’est pourquoi les conseillers du Président et du Premier ministre occupent une place-clé, au risque même d’abuser de leur pouvoir. Nul n’ignore aujourd’hui, le rôle central et néfaste joué sous l’ère Sarkozy par le « Cardinal Guéant », le secrétaire général de l’Elysée, rôle relevé d’ailleurs par la Cour de justice de la République dans son arrêt Christine Lagarde (affaire Tapie). On a bien besoin d’une « nouvelle gouvernance », mais il faudrait savoir ici comment elle pourra être « efficace » et non pas dysfonctionnelle. La tendance qui se discerne dans cette circulaire est de diminuer les échelons intermédiaires pour limiter les frottements et réduire le nombre d’arbitrages.

Mais ce qui apparaît probable, au vu de cette circulaire et de récentes déclarations des nouveaux président de la République et Premier ministre [8], est que la structure « présidentialiste » du pouvoir sous la Vème sera conservée sous l’ère Macron. Une telle structure obéit, en cas de majorité présidentielle, au schéma suivant : l’Elysée décide, Matignon exécute, ainsi que les ministres. L’annonce récente de l’installation d’une « task-force » directement rattachée à l’Elysée pour lutter contre le terrorisme laisse penser que le président Macron se considère comme compétent en la matière, illustrant une fois de plus le principe d’évocation des affaires politiques par le chef de l’Etat, qui est le propre du régime présidentialiste français. L’affirmation réitérée d’une  présidence « jupitérienne » laisse penser que le retour de l’autorité de l’Etat s’accompagnera d’une domination présidentielle. Il est donc à craindre que les arbitrages continueront à remonter inexorablement des ministres au Premier ministre et de celui-ci au Président de la République, laissant alors toute latitude aux divers conseillers, à Matignon ou à l’Elysée, de continuer à avoir un poids , que l’on peut estimer excessif, sur la marche de l’Etat.

L’autre demi-silence porte sur l’Etat de droit et sur le contrôle de constitutionnalité qui était un leitmotiv de la circulaire Rocard. Ici, la légalité lato sensu ne semble pas l’élément déterminant du discours gouvernemental tant l’accent est mis sur l’efficacité de l’action étatique. Pour ceux qui font des analogies entre la situation actuelle et la situation du 1958, ce moindre souci du droit – dont on sait le peu de considération qu’avait pour lui le général de Gaulle – légèrement perceptible dans cette circulaire, constituera un indice supplémentaire de la validité de cette hypothèse.

Enfin, le plus significatif dans cette circulaire est peut-être une véritable absence, celle du Parlement. La circulaire Rocard contenait un long paragraphe intitulé « le respect du législateur » et insistait sur la nécessité de laisser au Parlement le temps de voter la loi. Quant à la circulaire Jospin, elle était tout aussi nette : « Les membres du Gouvernement doivent donner la priorité à leur participation aux travaux du Parlement, qu’il s’agisse de défendre la position du Gouvernement dans les discussions conduisant au vote des lois ou de répondre aux questions des députés et des sénateurs. » Rien de tel dans l’actuelle circulaire, où l’on ne trouve rien à proprement parler sur le travail parlementaire du ministre. On a même l’impression à lire ce texte que ce sont surtout les directeurs d’administration centrale qui doivent se mettre en relation avec le Parlement. Il aurait été pourtant bienvenu dans cette circulaire de rappeler que la règle du Gouvernement collégial est intimement liée à la responsabilité de celui-ci devant le Parlement.

Il ne faut jamais abuser de l’interprétation des silences d’un texte, mais cette omission presque complète du Parlement est surprenante. On est seulement rassuré à la fin de la circulaire en apprenant que le Premier ministre présentera « le programme de travail du Gouvernement » devant lui. Cela dépendra toutefois du résultat des élections législatives de juin 2017, comme chacun sait…

Comme les précédentes circulaires, celle du nouveau Premier ministre recèle des promesses de bon gouvernement, même si elle laisse dans la pénombre des points fondamentaux du circuit de décision. La seule question est de savoir si les prochains membres du Gouvernement pourront — ou sauront – se conformer aux « instructions » dont ils sont munis. L’enjeu n’est pas mineur, même si une telle circulaire est dépourvue de force juridique : c’est un code de bonne intentions. Reste à les réaliser… .

[1] Journal officiel du 27 mai 1988, p. 7381.

[2] Journal officiel du 7 juin 1997 p. 9170

[3] Les deux dernières rubriques concernaient le Conseil économise et sociale et la publication au Journal officiel.

[4] Publiée au Journal Officiel, du 26 mai 2017

[5] « Le Gouvernement va engager la mise en œuvre rapide du programme approuvé par les Français. Celle-ci implique une méthode de travail renouvelée. »

[6] « Exemplarité, collégialité et efficacité permettront au Gouvernement de mener à bien le programme ambitieux de réforme que le Président de la République a présenté à nos concitoyens. »

[7] Voir le billet de Jean-François Kerléo

[8] Son interview dans le Journal du Dimanche du 21 mai 2017