Une leçon autrichienne de droit constitutionnel (pour la France)

Par Armel Le Divellec

Quoique traversée elle aussi par des turbulences politiques, la démocratie autrichienne offre actuellement une leçon de droit constitutionnel à son homologue française : à la suite de ses élections législatives du 29 septembre 2024, qui ont abouti à un Parlement sans majorité donnée d’avance, à nouveau divisé en cinq partis, dont le premier est désormais celui de la droite radicale, elle organise avec une méthode constitutionnelle irréprochable le processus de formation de son gouvernement. Un exemple de sereine rationalité juridique que tant l’opinion que les acteurs politiques et même la doctrine constitutionnelle, en France, gagneraient à méditer.

Although it too is experiencing political turbulence, Austria’s democracy is currently offering a lesson in constitutional law to its French counterpart: following its general elections on 29 September 2024, which resulted in a Parliament with no pre-determined majority, once again divided into five parties, the largest of which is now the radical right, it is organising the process of forming its government with impeccable constitutional method. This is an example of serene legal rationality that French public opinion, politicians and even constitutional doctrine would do well to ponder.

Par Armel Le Divellec, professeur de droit public à l’Université Paris-Panthéon-Assas (C.E.C.P.)

Les esprits s’échauffent, plus que jamais, en France, ces derniers mois. Plus particulièrement, c’est la dimension proprement constitutionnelle de la démocratie française qui fait l’objet de débats animés et souvent bien confus, révélant même une complète perte des repères que le droit est censé procurer au moins approximativement.

Les voix ont notamment été nombreuses pour dénoncer sur tous les tons l’attitude du Président Macron à la suite des élections européennes et surtout du résultat des élections législatives qu’il a provoquées par la dissolution  (intempestive et irrationnelle, à l’évidence) de l’Assemblée nationale. La laborieuse nomination de M. Michel Barnier au poste de Premier ministre puis, finalement, la formation de son gouvernement n’ont pas apaisé les critiques. Mais est-on bien fondé à avancer, au-delà des reproches purement politiques (c’est-à-dire partisans), évidemment légitimes et « de bonne guerre », tout un florilège de critiques de nature juridique, portant sur le droit constitutionnel lui-même ? On a parlé de « déni de démocratie » et, pour les plus véhéments, rien moins que de « violation(s) de la Constitution »[1]. La doctrine juridique elle-même n’a pas toujours été en reste. 

L’actualité suggère de déplacer le regard et de s’intéresser à un pays voisin, l’Autriche, auquel on ne prête, en France, guère d’intérêt, alors même que sa structure constitutionnelle, celle du parlementarisme dualiste renouvelé (selon l’heureuse formule de Philippe Lauvaux)[2], s’y prête particulièrement. La petite République alpine nous offre justement une leçon de droit constitutionnel, qui mérite l’attention de l’opinion publique, des acteurs politiques et même de la doctrine constitutionnelle, spécialement les juristes.

1. Les élections autrichiennes et leurs suites immédiates

Les élections générales au Conseil national (Nationalrat), c’est-à-dire la chambre basse du Parlement fédéral autrichien, se sont tenues le 29 septembre dernier. La nouvelle assemblée comprend, comme les précédentes, cinq groupes politiques, dont aucun ne détient à lui seul la majorité absolue (pas plus que la coalition gouvernementale sortante entre conservateurs ÖVP écologistes, dont les scores cumulés n’atteignent que 34,5% des suffrages)[3]. La particularité, cette année, est que ces élections ont vu, pour la première fois dans l’histoire de cette république, le FPÖ, parti d’extrême droite ou de droite radicale (selon la qualification qu’on souhaite lui donner) arriver en tête avec 28,8% des suffrages exprimés[4], poursuivant ainsi sa progression constante depuis la fin des années 1980[5]. Le parallèle avec la situation française actuelle est manifeste, cependant, ce n’est pas la question de politique partisane qui nous intéresse directement ici, mais bien la dimension proprement juridique constitutionnelle qui doit susciter notre attention.

Dès le soir de l’élection, une fois les résultats (provisoires mais suffisamment établis) connus, le président fédéral, M. Alexander Van der Bellen (ancien président du parti écologiste, élu au suffrage universel direct en 2016, réélu en 2022), a prononcé une courte allocution télévisée, sur un ton calme, sobre, sans pathos et très pédagogique. Il importe d’en rappeler les principaux extraits, tant ils sont instructifs[6] :

« (…) La phase de formation du gouvernement commence maintenant. Il existe pour cela de très claires règles du jeu démocratique.

La formation d’un gouvernement peut être comparée à un saut en hauteur : La barre est fixée à 50% de la majorité des mandats au Parlement. Non pas 40, ni 10, ni même 49,5, mais bien 50%. Seul celui qui parvient à obtenir suffisamment de soutien pour passer ce cap peut gouverner. Et celui qui n’y parvient pas par ses propres moyens, c’est-à-dire qui n’obtient pas à lui seul plus de 50% des voix valables pour son propre parti, doit convaincre d’autres personnes : d’autres partenaires gouvernementaux potentiels ainsi que le président fédéral.

Ce sont les règles du jeu démocratique. Ancrées dans notre Constitution.

Il se trouve à présent qu’aucun parti n’a franchi seul la barre des 50%.

Il s’agit donc maintenant d’aller à la rencontre les uns des autres, de parler ensemble, de négocier pour trouver de bons et durables compromis.

Trouver ces solutions peut prendre un certain temps.

Et Mesdames et Messieurs, c’est un temps très bien investi.

Quel est donc mon rôle en tant que président fédéral ?

L’article 70, paragraphe 1, de la Constitution fédérale dispose que « le chancelier fédéral et, sur sa proposition, les autres membres du gouvernement fédéral sont nommés par le président fédéral ». Ces nominations supposent une certaine confiance dans les personnes concernées.  

Je veillerai, en mon âme et conscience, à ce que la formation du gouvernement respecte les piliers de notre démocratie libérale, tels que l’État de droit, le partage des pouvoirs, les droits de l’homme et des minorités, l’indépendance des médias et l’appartenance à l’Union européenne. Ils sont les fondements sur lesquels nous avons construit notre prospérité et notre sécurité.

Et quelle que soit la composition du futur gouvernement fédéral, son objectif central doit être de permettre à nous tous, ainsi qu’à nos enfants et petits-enfants, un bon avenir. 

Que va-t-il se passer maintenant ?

La semaine prochaine, le gouvernement en place présentera sa démission. Je lui confierai alors la poursuite de l’administration jusqu’à la nomination d’un nouveau gouvernement fédéral.

Ensuite, je mènerai des discussions avec tous les partis représentés au futur Conseil national.  J’examinerai alors quels compromis acceptables pourraient être trouvés.

Qui peut avec qui et qui veut quoi pour l’Autriche, c’est ce que nous verrons dans les prochains temps.

Je vous tiendrai au courant dans les semaines à venir (…) ».

Le propos a quelque chose de limpide et d’éclairant, spécialement pour la situation française actuelle. Sans doute pourrait-on faire valoir d’emblée que le rapprochement des deux pays n’est pas de mise, dans la mesure où le fonctionnement du système de gouvernement autrichien diffère sensiblement de celui de la France de la V^e République : à la fois du fait de la pratique des coalitions gouvernementales en quelque sorte culturellement intériorisée[7] ; ainsi que du rôle bien moindre joué en pratique par les présidents de la République successifs[8], les élections du 29 septembre n’étant au demeurant pas consécutive à une dissolution présidentielle décidée par un président avide de gouverner lui-même. Pour autant, ces différences majeures n’interdisent aucunement de tirer quelques enseignements au plan constitutionnel du cas autrichien.

2. La méthode autrichienne

Que faut-il retenir du propos du président autrichien à cet égard ?

– D’abord cette évidence qu’un gouvernement politiquement responsable devant le Parlement doit, pour être viable, s’appuyer sur une majorité de sièges à la chambre basse[9]. Contrairement à ce qui a été beaucoup affirmé ces derniers temps en France, un parti (ou un cartel électoral) arrivé en tête des élections n’a pas un « droit » à former le gouvernement s’il n’a pas atteint ce seuil. Dès lors qu’aucune majorité n’est sortie directement des urnes, elle doit être construite après les élections. Tout en étant parfaitement possibles, les gouvernements dits minoritaires (c’est-à-dire ne pouvant revendiquer le soutien initial d’une majorité absolue de députés) n’ont pas vocation à être la règle, en tout cas ne peuvent représenter qu’un pis-aller, un choix par défaut, après avoir épuisé toute autre solution politique, et à condition de miser sur la fluidité des comportements partisans. L’Autriche, échaudée par l’instabilité chronique de sa première République (1919-1934), cherche à éviter l’incertitude et privilégie la première solution, majoritaire.

– Ensuite, que des consultations et négociations sont légitimes, dussent-elles être longues, comme le rappelle M. Van der Bellen. A cet égard, les Autrichiens connaissent la patience : la durée moyenne de la phase de formation de leurs gouvernements est, depuis 1979, d’environ 60 jours, avec des durées record de 94 jours en 2003, 92 jours en 2007 et 2019. Le cas autrichien est d’ailleurs loin d’être singulier : la durée est comparable en Allemagne, aux Pays-Bas, en Belgique et dans certains pays scandinaves. L’attitude française consistant à critiquer la longueur des discussions préalables sur une future majorité de gouvernement était absurde. D’ailleurs, aucun parti autrichien ne revendique la nomination rapide d’un nouveau chancelier qui devrait ensuite négocier l’appui d’un partenaire de coalition ; l’opération doit être menée de manière globale.

– En ce qui concerne plus spécifiquement le rôle du chef de l’Etat, on commencera par relever que la démission du gouvernement « sortant » est considérée comme allant de soi, bien qu’aucune règle formelle ne la prescrive[10]. Et tout aussi naturellement, le président autrichien le charge de gérer les affaires courantes (cela fut fait dès le 2 octobre), sans que cela ne suscite de polémique[11].  

Vient un point plus délicat : le président Van der Bellen a réaffirmé qu’il doit approuver la formule que les partis choisiront. Non pas exactement qu’il détienne constitutionnellement un « pouvoir discrétionnaire » de choisir le chancelier, comme on l’a un peu rapidement prétendu pour le président français, qui est encadré par les mêmes règles techniques (compétence de produire l’acte de nomination, absence d’investiture parlementaire). Cette intervention présidentielle doit être replacée dans son environnement constitutionnel : il y a bien « fonction élective » du parlement, même si elle n’est, dans la Constitution autrichienne pas plus que dans la Constitution française, codifiée positivement par un vote obligatoire des députés ; elle n’en existe pas moins constitutionnellement, comme implication logique du principe de responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement. Mais le président autrichien, comme son homologue français, à l’inverse de certains chefs d’Etat dans les constitutions de facture moniste, n’est pas totalement exclu du processus constitutionnel ; la structure formellement dualiste du parlementarisme dans ces deux pays ménage cette nécessité de validation par le chef de l’Etat : on peut y voir une sorte de faculté d’empêcher[12]. Alexander Van der Bellen la couple habilement avec certains principes politiques précis : ce qu’il appelle les « piliers de notre démocratie libérale », difficiles à récuser devant l’opinion.

Quoi qu’il en soit, une partie du processus de formation du gouvernement n’est pas plus positivement normée en Autriche qu’en France : elle se meut dans le silence du texte de la Constitution formelle. Le président Van der Bellen annonce qu’il consultera tous les partis (ce qu’il a commencé à faire dès le 5 octobre)[13].  Il est possible (mais non certain) qu’il confie dans un deuxième temps une sorte de mandat au chef de parti susceptible de regrouper une majorité (absolue) mais il ne nommera pas a priori une personnalité au poste de chancelier sans que la formule de coalition, en principe majoritaire, ne soit préalablement trouvée. Depuis 1999, l’Autriche a adopté la pratique allemande des discussions exploratoires (Sondierungsgespräche) avant d’éventuelles négociations de coalition (Koalitionsverhandlungen) entre partenaires.

Les partis autrichiens adaptent d’ailleurs leur comportement à la situation : ils désignent une équipe de quelques personnes habilitées à mener les discussions avec les autres formations. Là où, en France, on a le sentiment d’une improvisation, essentiellement opaque et désordonnée, et que des initiatives individuelles sont menées (sans même parler des indignes offres spontanées de concours pour obtenir un portefeuille ministériel !), les Autrichiens opèrent de manière plus collective et organisée, de manière à favoriser (non pas garantir, certes) les chances de succès.

Leur méthode est également le signe d’un état d’esprit : même si le parti arrivé en tête des élections revendique et clame toujours plus ou moins sa « victoire », il ne prétend pas que son programme doit être réalisé dans son intégralité.

Quelle que soit la formule politique de gouvernement qui sera adoptée dans les prochaines semaines ou prochains mois dans la République alpine, et dont on ne préjugera pas ici l’issue (laissons cela aux journalistes), il n’en demeure pas moins que la manière autrichienne de procéder présente un aspect constitutionnellement exemplaire et fort rationnel, dont l’opinion et les élites politiques françaises gagneraient à s’inspirer. Nulle société ne peut être gouvernée sans compromis ; la V^e République, ultra-majoritaire pendant soixante ans, a caché cette nécessité, aujourd’hui plus indispensable que jamais dans nos sociétés plurielles et traversées de tendances centrifuges.

3. Leçons pour la doctrine

Il n’est pas jusqu’à la doctrine juridique universitaire qui ne puisse tirer des enseignements du cas autrichien. Et cela à deux titres, que l’on ne fera qu’esquisser ici.

Sollicitée comme rarement par les médias ces derniers mois, médias généralement en attente de réponses simples, la doctrine s’est parfois trouvée engagée (quand elle ne s’engageait pas d’elle-même) sur des sentiers aventureux, où la pure politique finissait parfois à étouffer le raisonnement juridique.

Il va sans dire qu’il est parfaitement loisible à la doctrine juridique de prendre position dans l’espace public pour formuler des appréciations critiques sur le comportement des acteurs de la vie constitutionnelle, ainsi que d’intervenir sur le registre de lege ferenda (i.e. suggérer que la réglementation constitutionnelle devrait évoluer sur tel ou tel point), et, d’une manière générale, de porter son regard au-delà du rappel du strict état du droit positif, dans la mesure précisément où une telle analyse peut utilement éclairer les citoyens soucieux de comprendre leur propre système de gouvernement[14]. Mais on peut espérer qu’elle le fasse en précisant le niveau de discours sur lequel elle se place, ce qui n’est pas toujours le cas[15].

Autrement, on serait fondé à lui reprocher des analyses purement partisanes qui discréditent son office et sa crédibilité. Ainsi, parmi de nombreux exemples entendus ou lus ces derniers mois, prétendre que le président « bloquerait » le système démocratique en ne nommant pas immédiatement la personne désignée par les partis d’un cartel électoral très loin d’avoir atteint la majorité des sièges à l’Assemblée nationale est une affirmation engagée (et péremptoire) qui dépasse le registre naturel du savant. Ou bien, de même, la dénonciation du maintien prolongé du gouvernement sortant en fonctions (dans le contexte pourtant bien particulier qui était celui de l’été 2024) et ce, alors même qu’aucune discussion n’avait encore été menée entre les forces politiques… Sur la plupart de ces points, l’exemple autrichien suggère que le droit constitutionnel français n’a aucunement été violé ces trois derniers mois ; ce sont essentiellement les mêmes règles, typiques du parlementarisme dualiste, qui ont été mises en œuvre.

D’autre part, et au-delà des différences soit d’ordre technique (en l’occurrence assez mineures ici), soit d’ordre politique (les élections parlementaires n’intervenaient pas dans le même contexte selon le pays) entre la France et l’Autriche, l’exemple de cette dernière est propice à faire comprendre combien une constitution formelle (et même l’essentiel du droit constitutionnel codifié) ne fournit pas par elle-même aux acteurs un programme de comportement univoque qui pourrait se dérouler de façon entièrement automatique. Elle n’offre qu’un cadre, plus ou moins souple (il l’est assez nettement, dans le cas de la France comme de l’Autriche) mais comportant néanmoins des données fermes (la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement ; la compétence présidentielle d’effectuer l’acte de nomination du Premier ministre). Ces dernières, combinées, comportent des implications institutionnelles assez déterminées (ici : la nécessité, à terme, d’un accord entre le gouvernement et une partie majoritaire au Parlement, sauf à vouloir générer le chaos), mais qui autorisent néanmoins un grand nombre de configurations politiques différentes, toutes juridiquement correctes, notamment : un gouvernement appuyé d’emblée sur une majorité ferme ou non, très lié ou non lié au chef de l’Etat, technique ou composé de parlementaires ou personnalités issues des partis). Ainsi, la V^e République n’est pas, d’un point de vue constitutionnel, réductible à une seule « vérité » inexorable et indépassable, qui serait la conception gaullienne ou bien ses avatars présidentialistes (occasionnellement mis entre parenthèses lors de cohabitations). Elle peut connaître et, il est probable qu’elle connaisse dans le futur, à cadre formel constant, des configurations et un équilibre stable bien différents, tous également conformes au droit. L’invocation du soi-disant « esprit de la Constitution » est un artifice de valeur douteuse quand il s’agit de déterminer ce que permettent les règles de droit et d’éprouver la cohérence du système juridique lui-même.

Il serait peut-être temps de reconnaître que la doctrine juridique française a trop longtemps et excessivement amalgamé des éléments purement idéologiques et politiques aux éléments fournis par le cadre constitutionnel formel et a échafaudé une sorte de pseudo-vérité dogmatique de la V^e République, par trop orientée (même si elle pouvait être contestée par des opinions doctrinales dissidentes). L’exemple autrichien (il y en a d’autres) pourrait finalement inciter la doctrine constitutionnelle française à repenser sa propre démarche en clarifiant ses niveaux de discours.

[1] A telle enseigne qu’un groupe de députés a été jusqu’à déposer le 4 septembre dernier une proposition de résolution visant à la destitution du président de la République en vertu de l’article 68 de la Constitution française, proposition dont on peut simplement déplorer la piètre qualité (sur la forme comme sur le fond) de l’argumentaire qui l’accompagne. La proposition a été largement repoussée en commission des lois le 2 octobre (https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/comptes-rendus/cion_lois/l17cion_lois2425001_compte-rendu). La Conférence des présidents a décidé le 8 octobre de ne pas l’inscrire à l’ordre du jour de la séance publique.

[2] A. Le Divellec, « La notion de parlementarisme dualiste renouvelé : une invention doctrinale de Philippe Lauvaux », Revue internationale de droit comparé, 2020, n°2, p. 611-616.

[3] Complexe, le mode de scrutin est essentiellement proportionnel, avec un seuil de 4% des suffrages au niveau national.

[4] Devant le parti du chancelier sortant M. Nehammer, l’ÖVP (centre-droit) 26,3%, le SPÖ (social-démocrate) 21,1%, le parti libéral NEOS 9,1% et le parti écologiste 8,2%.

[5] Le FPÖ stagnait entre 5% et 7% aux élections parlementaires nationales de 1956 à 1983. Depuis qu’il a pris une orientation radicalement « nationale-populiste » (pour faire court), en 1986, son score dépasse régulièrement 20% à ces élections (sauf reflux conjoncturel momentané entre 2002 et 2008 et 2019).

[6] Déclaration du 29 septembre 2024 retranscrite sur le site internet de la présidence fédérale : https://www.bundespraesident.at/aktuelles/detail/statement-nationalratswahl-2024 (Traduction ALD).

[7] L’Autriche n’a connu qu’une période relativement brève de gouvernements homogènes depuis 1945 : entre 1966 et 1983 (soit 17 ans en bientôt 80 ans).

[8]  Sur le cas autrichien, on nous permettra de renvoyer à notre article : « La neutralisation de la Présidence de la République en Autriche », Revue française de science politique, 1996, n°6, p. 936-960. La situation n’a pas foncièrement changé depuis l’époque à laquelle il avait été publié.

[9] La seconde chambre, le Conseil national (Bundesrat), composé de membres élus par les assemblées des Etats fédérés, ne joue qu’un rôle mineur ; le bicamérisme autrichien est très inégalitaire.

[10] Ceci dans la logique dualiste du parlementarisme classique. A l’inverse, une Constitution de facture essentiellement moniste comme la Loi fondamentale allemande prescrit que les fonctions du chancelier et du gouvernement prennent toujours fin avec la réunion d’un nouveau Parlement (art. 69, al. 2 LF).

[11] Il convient ici d’ajouter un point : selon la Constitution autrichienne, la fonction ministérielle est compatible avec le mandat de député, comme il est très naturel dans la logique du gouvernement parlementaire. Nos voisins s’épargnent ainsi les difficultés posées par l’application mal clarifiée de la règle française posée par les articles 23 et 25 C ; et s’épargnent ainsi les invocations absurdes, dans cette occurrence, de « violation de la séparation des pouvoirs ».

[12] Son prédécesseur Thomas Klestil était lui aussi intervenu en 2000 pour récuser la nomination de certaines personnalités du FPÖ dans le cabinet Schüssel qu’il avait dû accepter bien qu’il fût hostile à l’association de ce parti au gouvernement. On trouve des occurrences comparables ailleurs, notamment en Italie.

[13] Ceci sans exclusive, d’autant que, quoique controversé en raison de son extrémisme ou sa radicalité, le FPÖ est représenté au Parlement depuis 1956 et a déjà participé deux fois au gouvernement fédéral.

[14] Ou, plus encore, en se plaçant à un niveau encore plus élevé, que l’on pourrait qualifier de philosophie constitutionnelle, comme l’a récemment fait, avec un talent inégalé et inégalable Pierre Avril dans son double billet : « Analyse structurale de la V^e République », Blog Jus Politicum, 6 et 23 septembre 2024.

[15] Michel Troper l’avait relevé, naguère : « La théorie dans l’enseignement du droit constitutionnel » (1984), in Pour une théorie juridique de l’Etat, P.U.F., coll. « Léviathan », 1994, p. 239-250 (248). Il a été peu écouté sur ce point.

Crédit photo : Présidence autrichienne / Bundes Praesident / pressebuero@hofburg.at