Le parti travailliste et la chambre des Lords, le mythe de Sisyphe revisité 

Par Marie Padilla

L’introduction devant la Chambre des Communes d’un nouveau projet de loi visant à réformer la Chambre des Lords relance les débats sur la composition et la légitimité de la chambre haute du Parlement britannique. Si le projet du nouveau gouvernement travailliste entend parachever la réforme de 1999 en supprimant définitivement les pairs héréditaires de la Chambre des Lords, il ne représente que la première étape d’une réforme plus large visant à abolir la Chambre des Lords au profit de la création d’une chambre haute démocratiquement élue et censée représenter les Nations et les régions. Or, si la disparition des derniers Lords héréditaires fait peu débat, celle de la Chambre des Lords dans son ensemble est loin de faire l’objet d’un consensus politique.

The new House of Lords (Hereditary Peers) Bill, presented to the House of Commons by the new Labour government on September 5^th, has reopened the long-lasted debate on the composition and legitimacy of the Upper house. The project aims to achieve the Labour reform introduced in 1999 by removing all the remaining hereditary peers. However, this reform might be understood as being only the first stage of a broader plan to replace the current House of Lords by an elected and more representative second chamber. But, if the removal of the last hereditary peers seems consensual, the replacement of the House of Lords is far from being subject to any political agreement.

Par Marie Padilla, Maître de conférences à l’Université de Bordeaux, Centre d’Études et de Recherches Comparées sur les Constitutions (CERCCLE) – EA 7436

Le 5 septembre 2024, le nouveau gouvernement travailliste a entendu relancer la réforme de la Chambre des Lords. Le gouvernement de Keir Starmer a ainsi présenté devant la Chambre des Communes un projet de loi, le House of Lords (Hereditary Peers) Bill. Ce dernier vise à mettre un terme à la présence des pairs héréditaires au sein de la chambre haute du Parlement britannique. Si ce texte venait à être adopté, il parachèverait la réforme engagée sous le gouvernement de Tony Blair, en 1999. Dès lors, les quatre-vingt-douze Lords héréditaires qui avaient survécu à l’adoption du House of Lords Act de 1999 seraient appelés à quitter le palais de Westminster et à cesser leurs fonctions au sein de la chambre. Une telle évolution constituerait la première réforme d’ampleur de la Chambre des Lords depuis 1999, mais aussi l’aboutissement d’un projet porté par le parti travailliste depuis 1906[1].

Pour autant, le House of Lords (Hereditary Peers) Bill ne constitue pas, en tant que tel, une révolution juridique. Le projet de loi apparaît davantage comme une conséquence naturelle de la réforme entamée en 1999. Une étape « attendue depuis longtemps »[2] qui permettrait de résoudre l’une des nombreuses difficultés structurelles rencontrées par la chambre haute du parlement britannique. En effet, la Chambre des Lords fait, depuis longtemps, l’objet de critiques quant à sa taille, sa composition, l’absence de contrôle efficace sur les nominations des pairs à vie par le Premier ministre, son manque de représentativité, son manque, enfin, de légitimité démocratique[3]. Face à ces difficultés, la nécessité de réformer la chambre apparaît comme un motif récurrent du discours politique et plus particulièrement du discours travailliste. Un motif qui apparaît pourtant insurmontable. Depuis 1999, les échecs successifs des tentatives de réformes ambitieuses de la chambre des Lords ont fait de cette question une sorte de « triangle des Bermudes » de la politique britannique, un de ces endroits « dont certains ne reviennent jamais, et dont ceux qui reviennent jurent de ne jamais plus y retourner »[4]. Ce constat est en partie dû à l’absence de consensus politique sur la finalité et les modalités d’une telle réforme. Ces quinze dernières années ont ainsi favorisé l’adoption de réformes limitées et incrémentales, des réformes plus susceptibles de faire émerger un accord politique. En ce sens, le projet de loi proposé par le gouvernement Starmer s’inscrit dans une dynamique des « petits pas ».

Cependant, le caractère limité de la réforme porté par le House of Lords (Hereditary Peers) Bill ne doit pas être trompeur. Tant la lecture du manifeste travailliste de 2022 que celui de 2024[5] sont claires. La suppression des Lords héréditaires, bien qu’étant une étape autonome, représente la première étape d’un projet plus large de réforme de la chambre haute. À terme, les travaillistes envisagent ainsi l’abolition de la Chambre des Lords et la création, pour la remplacer, d’une seconde chambre élue démocratiquement et représentant les régions et nations qui composent le Royaume-Uni. Par ce projet, les travaillistes semblent renouer avec les aspirations du « Old Labour » et s’attaquer à une tâche politique immense qui ne semble que difficilement réalisable.

1. Les Lords héréditaires, vestiges de l’histoire de la chambre haute du parlement britannique

Dans sa forme contemporaine, la chambre des Lords est composée de trois types de membres distincts. Les pairs héréditaires, dont le plus ancien titre remonte au XIII^e siècle, les Lords spirituels, soit 26 évêques de l’Église anglicane, et enfin les pairs nommés à vie. Avant la réforme de 1999, la chambre était composée de 1330 pairs, dont 759 pairs héréditaires. L’apport du House of Lords Act a été de réduire ce dernier chiffre à 92 pairs héréditaires. D’une chambre largement dominée par la pairie héréditaire, la Chambre des Lords est aujourd’hui très majoritairement composée de Lords nommés à vie.

Historiquement, c’est autour des pairs héréditaires que s’est constituée et développée la chambre des Lords. Si la désignation de pairs à vie à fait son apparition en 1800, à la suite de l’Act of Union avec l’Irlande, afin d’intégrer au sein de la chambre des Lords d’origine irlandaise, ce n’est qu’avec le Life Peerage Act de 1958 que la pratique de nominations de pairs à vie par le Premier ministre s’est développée. Cependant, les pratiques les plus anciennes, que ces dernières remontent à la pratique saxonne du Witenagemot, « l’assemblée des hommes sages » ou à la pratique normande de la Curia Regis – l’origine de la Chambre des Lords n’étant sur ce point pas clairement établie – n’ont pas conduit à établir un lien clair entre détention d’un titre nobiliaire et droit de siéger dans l’assemblée conseillant le monarque. En d’autres termes, les seigneurs féodaux qui participaient aux premières assemblées répondaient à la convocation du monarque sans toutefois détenir un droit définitif à siéger dans les futures assemblées. Tant la composition que la taille de l’assemblée pouvaient ainsi varier en fonction de la volonté royale. Cependant, l’apport de la Magna Carta et la formation de deux chambres distinctes au cours du XIII^e siècle, préfigurant les Commons et les Lords, vont participer à l’émergence d’une forme fixe pour la chambre haute. Sous le règne d’Henri V, la pratique selon laquelle toute personne convoquée pour une assemblée de la chambre haute le sera à nouveau pour les assemblées futures, semble clairement établie. En d’autres termes, « à la fois la pairie héréditaire et la chambre des Lords prennent leurs formes reconnaissables »[6].

Si le XVI^e siècle est marqué par le développement de la chambre des Communes, le nombres de pairs héréditaires reste peu élevé et dépend des nominations faites par le monarque. En 1604, la Chambre des Lords est ainsi composée de 37 pairs héréditaires. Pourtant, et malgré sa taille limitée, la Chambre des Lords demeure la chambre forte du bicamérisme britannique et le point névralgique de la politique anglaise. Avec la Guerre civile, le rapport de force entre les deux chambres évolue. La Chambre des Lords est abolie en 1649 après l’exécution de Charles I^er avant d’être restaurée en 1660. En 1671, les Commons établissent que la détermination de l’impôt dépend de la chambre basse et ne peut être modifiée par les Lords. Ils annoncent le bicamérisme inégalitaire que la limitation du pouvoir de veto des Lords avec les réformes de 1911 et 1949 établira définitivement. Au lendemain de la Glorieuse Révolution, la structuration du bipartisme britannique conduit à la politisation de la Chambre des Lords. La désignation de nouveaux pairs devient alors un enjeu pour les partis Whig et Tory et ce, afin de s’assurer du soutien de la chambre haute. Si le pouvoir de nommer de nouveaux pairs héréditaires est détenu formellement par le Monarque, au cours du XVIII^e siècle, le roi exerce ce pouvoir sur recommandation du Premier ministre. Ces derniers vont alors utiliser la désignation de nouveaux pairs afin de dessiner, à leur avantage, l’équilibre politique entre les deux chambres et ainsi éviter le pouvoir de veto détenu par la chambre haute. Cette course aux soutiens de la Chambre des Lords amène à la création de près de 450 nouvelles pairies entre le début du XVIII^e et le début du XX^e siècle[7].

Au début du XXe siècle, la majorité conservatrice au sein de la Chambre des Lords s’oppose au premier gouvernement travailliste, et rejette notamment le « People’s Budget » (Finance Bill 1909) porté par Lloyd George et le gouvernement. La crise politique née de l’opposition entre les deux chambres du parlement conduit à la dissolution de la Chambre des Communes et à la tenue de nouvelles élections législatives. La victoire des travaillistes et la confirmation de leur légitimité démocratique ouvrent la possibilité d’une première réforme d’ampleur, non pas de la composition de la Chambre des Lords, mais de ses pouvoirs. Le Parliament Act de 1911 met fin au bicamérisme égalitaire et remplace le veto de la chambre haute par un veto suspensif pouvant retarder l’adoption d’une loi pour deux ans calendaires. Si la volonté des Commons peut être retardée, elle ne peut plus être neutralisée par les Lords. Au lendemain de la Seconde guerre mondiale, les Lords voient de nouveau leur pouvoir être réduit avec l’adoption du Parliament Act de 1945 et l’introduction de la convention « Salisbury-Addison ». Convention selon laquelle, la Chambre des Lords ne peut s’opposer à l’adoption de projets portés par la majorité au sein de la Chambre des Communes lors des General elections et ne peut donc faire obstacle à la volonté démocratique exprimée par la chambre basse.

Le processus de démocratisation de la Chambre des Communes achevée, la légitimité démocratique détenue par les Commons s’impose à la légitimité aristocratique et héréditaire de la Chambre des Lords. Cette dernière devient une chambre secondaire qui, selon le rapport publié en décembre 2022 par la Brown Commission « est totalement indéfendable de nos jours »[8].

2. La suppression des Lords héréditaires, première étape consensuelle de la réforme de la chambre haute du parlement britannique

La suppression des Lords héréditaires est depuis longtemps au cœur des discussions sur la réforme de la Chambre des Lords. Dès 1910, la formule retenue par le manifeste du parti travailliste, « Lords must go », plaçait au cœur de la politique institutionnelle du parti la volonté de mettre un terme à une institution vécue comme une anormalité pour un système démocratique[9]. Cependant, deux visions de l’étendue et de la nature de la réforme s’opposent. Une première vision, abolitionniste, souhaite la disparition de la chambre des Lords pour la remplacer par une autre forme de chambre haute, plus démocratique. Une seconde vision, réformiste, envisage de conserver la chambre des Lords, mais d’en modifier la composition, les pouvoirs, le mode de désignation. La première vision s’impose au sein du parti travailliste dans les années 80, mais va être écartée au cours des années 90[10]. L’ambition du parti travailliste n’est plus tant d’abolir la chambre des Lords que de mettre fin à la pairie héréditaire. La suppression des Lords héréditaires est alors perçue comme constituant la première étape d’une réforme plus large, devant à terme, résoudre les difficultés liées à la taille de la chambre et ses équilibres politiques. Une seconde étape devait finaliser cette réforme en modifiant le système de désignation des pairs à vie.

En 1999, le gouvernement de Tony Blair parvient à enclencher la première étape de cette réforme sans pour autant la finaliser. Les équilibres politiques entre les deux chambres amènent à conserver 92 pairs héréditaires en attendant qu’un consensus ne soit trouvé au sein de la Chambre des Communes au propos de la seconde étape de la réforme et du mode de désignation des pairs à vie. Le maintien d’un nombre de pairs héréditaires au sein de la chambre des Lords n’était ainsi perçu que comme temporaire. Selon Lord True, « Personne n’envisageait que les pairs héréditaires seraient encore là après 2005 (…) »[11]. Cependant, et en attendant, la mise en œuvre de la seconde étape de la réforme travailliste, un système de « by-elections » a été mis en place pour assurer le remplacement des pairs héréditaires dont la lignée se serait éteinte. Ce système d’élection entre les pairs héréditaires fait l’objet de critiques récurrentes et une proposition de loi portée par Lord Grocott visant à l’abolition des « by-elections » a été défendue devant la Chambre des Communes en 2021. Si cette dernière avait été adoptée, elle aurait abouti, à terme, à la disparition des Lords héréditaires en empêchant tout remplacement de pairs héréditaires sans héritiers. La réforme aurait conduit à « obtenir une chambre nommée de manière détournée »[12]. Le texte de réforme défendu en 2012 par Nick Clegg et les Liberal Democrats constitue certainement la tentative la plus aboutie pour clôturer la première phase de la réforme travailliste et d’enclencher la seconde étape. Ce texte proposait notamment une Chambre des Lords désignée à près de 80% au suffrage universel direct. Or, et comme avec le House of Lords Act de 1999, l’absence d’un consensus politique sur la méthode de désignation des pairs à vie et d’une réflexion globale sur le pouvoir et le rôle de la chambre haute dans le régime britannique a amené le gouvernement à abandonner son projet.

Dans ce contexte, le House of Lords (Hereditary Peers) Bill de 2024 ne se présente que comme la finalisation de la réforme de 1999 et renvoie à un projet de loi ultérieur la question de la désignation des pairs à vie ainsi que l’enclenchement de la seconde phase de la réforme travailliste. Cette approche incrémentale semble permettre la formation d’un consensus politique. Dès lors, les apports du projet de loi seraient les suivants. En écartant les 92 pairs héréditaires, le principal apport de la réforme du gouvernement Starmer serait de réduire d’un peu plus de 10% la taille de la chambre et de la rapprocher des recommandations faites par le quatrième rapport du Lord Speaker’s committee publié en 2021[13]. Un deuxième apport serait un léger rééquilibre de la répartition politique des sièges entre conservateurs, travaillistes et cross-benchers. Néanmoins, cet élément ne doit pas être surévalué. En effet, les pairs héréditaires étant très largement affiliés au parti conservateur, leur disparition au sein de la chambre viendrait réduire la majorité relative des conservateurs sans pour autant la mettre en danger. La suppression des Lords héréditaires ramènerait de 34 à 32% le nombre de pairs conservateurs[14]. La réforme mettrait bien entendu un terme à la pratique des « by-elections ». Cependant, l’ensemble de ces apports ne se concrétiserait qu’à la seule condition que le gouvernement travailliste ne cède pas à la tentation de nommer de nouveaux pairs afin de diluer la majorité conservatrice. En effet, la pratique récente du pouvoir de désignation des pairs à vie par les Premiers ministres témoigne d’une instrumentalisation politique de la procédure. Or, pour certains membres de la Chambre des Lords, plus que la suppression des pairs héréditaires c’est ce dernier pouvoir de désignation des pairs à vie détenue par le Premier ministre qui représente « la plus grande injustice » de la Chambre des Lords et devrait être en priorité réformé[15]. Ainsi, les effets de la House of Lords (Hereditary peers) Bill dépendront des prochaines étapes de la réforme travailliste.

3. La suppression de la Chambre des Lords, nouvelle étape contestée de la réforme de la chambre haute du parlement britannique

Dans le contexte des élections législatives anticipées de 2024, le manifeste défendu par Keir Starmer reprend l’approche incrémentale de la réforme de 1999 tout en en dépassant largement les frontières. Si le manifeste rappelle que le Labour souhaite : « la suppression du droit des pairs héréditaires à siéger dans la Chambre des Lords », « introduire une nouvelle exigence de participation », et « réformer la méthode de désignation des pairs pour assurer la qualité des nouvelles nominations » ; il ajoute aussi une nouvelle et dernière étape à la réforme de la Chambre : « remplacer la Chambre des Lords par une seconde chambre alternative qui sera plus représentative des régions et des Nations » [16]. Cette dernière étape semble renouer avec la vision abolitionniste des travaillistes des années 80. Or, bien qu’elle n’ait pas été présentée lors du Discours du Roi le 17 juillet 2024, cette étape a en revanche été confirmée par des membres du gouvernement. Cette nouvelle approche semble s’appuyer à la fois sur les conclusions du rapport de la Royal Commission on the Reform of the House of Lords, publié en 2000 et sur le rapport de la Brown Commission rendu en 2022. Ces deux rapports établissent la nécessité d’une « nouvelle seconde chambre », de nature politique et non-technicienne, qui serait démocratiquement élue. Selon les rapports, la fonction d’une telle chambre serait, à la fois de représenter les intérêts des différents territoires qui composent le Royaume-Uni, mais aussi de protéger la Constitution. Si le rapport de la Royal Commission se prononce en faveur d’une élection au suffrage universel direct et d’une chambre composée d’environ 500 membres, la Brown Commission ne tranche pas la question du mode de scrutin, mais affirme sa volonté de limiter la taille de la Chambre à 200 membres.

Face à ces propositions, les critiques soulignent un certain nombre de difficultés. Tout d’abord, l’ampleur de la transformation institutionnelle alerte. L’histoire des Lords tend à démontrer que seuls les changements graduels et incrémentaux aboutissent. De plus, les critiques adressées par ces rapports à la Chambre des Lords semblent manquer les évolutions et les apports de la chambre haute. Cette dernière apparaît certes comme une chambre technique, mais doit aussi être comprise comme largement libérée du poids des logiques partisanes. En effet, si la majorité des pairs sont affiliés à un parti, tant leur mode de désignation que la présence importante des cross-benchers, allègent la charge de la logique partisane. En d’autres termes, la Chambre des Lords est une chambre moins partisane, où les pairs, libérés du poids des courses électorales, peuvent prendre le temps de développer leur expertise, mais aussi de contrôler l’action du gouvernement. Or, ces dernières années, ce rôle de contrôle s’est révélé essentiel pour assurer un contre-pouvoir au gouvernement, et ce dans le contexte du Brexit ou plus récemment de la question de l’abrogation du Human Rights Act. De plus, le risque d’un détournement du pouvoir par les Lords est largement écarté puisqu’il est acquis que le défaut de légitimité démocratique de la chambre haute implique l’absence de concurrence entre les deux chambres du Parlement britannique. Or, le choix d’une nouvelle seconde chambre élue soulève de nombreuses questions sur le plan institutionnel auxquelles ni le rapport de 2000 ni celui de 2022 ne semblent répondre. Comment résoudre un conflit entre les légitimités démocratiques des deux chambres ? Quelle représentation territoriale adoptée ? Qu’entend-on par l’affirmation de « la défense de la constitution » dans le contexte britannique ? L’ensemble de ces questions renvoie à la nécessité d’un dialogue et d’un débat au-delà du parti travailliste. Or, elles soulignent aussi, et de nouveau, la difficulté inhérente aux réformes de la Chambre des Lords : trouver un accord transpartisan sur la finalité et le rôle à attribuer à la chambre haute.

Ainsi, si les difficultés à réformer l’actuelle chambre des Lords semblent faire des politiques britanniques des Sisyphes modernes, le souhait des travaillistes d’aller au-delà du projet de 1999 pour proposer l’abolition de la Chambre des Lords et la création d’une nouvelle chambre haute fait basculer ces derniers du mythe grec à la lecture de Camus. Aussi, et au regard de l’immensité de la tâche, peut-être faut-il imaginer ces derniers comme « des Sisyphes heureux ».

[1] Peter DOREY, « 1949,1969,1999 : The Labour party and House of Lords Reform », Parliamentary Affairs, vol. 59, n°4, 2006, pp. 599-620, p. 600.

[2] Meg RUSSEL, « Labour’s removal of hereditary peers from the House of Lords: 10 key questions answered », The constitution unit blog, publié le 15 Octobre 2024

[3] Rachel HARKER, David TORRANCE, « House of Lords (Hereditary Peers) Bill 2024-2025. Research Briefing », House of Commons Library, publié le 10 octobre 2024

[4] Lord Hennessy of Nympsfield

[5] Labour Manifesto 2024, p. 111.

[6] Meg RUSSEL, The Contemporary House of Lords. Westminster Bicameralism Revived, Oxford, OUP, 2013, p. 15.

[7] Ibid., p. 16.

[8] Brown Commission, « A New Britain: Renewing Our Democracy And Rebuilding Our Economy. Report of the Commission on the UK’s Future », Labour party, publié le 5 décembre 2022

[9] Peter DOREY, The Labour party and Constitutional Reform, Londres, Palgrave MacMillan, 2008, p. 103.

[10] Idem., p. 120 et suiv.

[11] Lord True, cité dans House of Commons, « Public Administration and Constitutional Affairs Committe. Oral evidence Membership of the House of Lords HC 199 », publié le 14 mai 2024, Q. 134.

[12] Idem., Q. 137.

[13] House of Lords, « Fourth Report of the Lord Speaker’s committee on the size of the House », publié le 9 mai 2021, disponible en ligne à:

[14] Lisa JAMES, « Who are the last hereditary peers? », The Constitution Unit Blog, publié le 11 Septembre 2024

[15] Rachel HARKER, David TORRANCE, « House of Lords (Hereditary Peers) Bill 2024-2025. Research Briefing », op. cit., p. 20.

[16] Idem., p. 17.

Crédit photo : © House of Lords 2024 / photographie par Annabel Moeller / CC BY-NC-ND 2.0