Qui veut la paix prépare la sécession : 30 ans plus tard, une balkanisation de plus… ? Par Philomène Touvier
La « petite musique sécessionniste »[1] jouée par le président de la République serbe de Bosnie-Herzégovine, Milorad Dodik, résonne depuis si longtemps dans les oreilles de la population, des institutions et de la communauté internationale que cette nouvelle tentative de se détourner du fragile compromis étatique établi par les Accords de Dayton pourrait presque passer inaperçue. Pourtant les dernières étapes franchies par les institutions de l’entité pourraient être décisives, après la condamnation de son président à un an de réclusion et six ans d’interdiction d’exercice d’un mandat politique.
The “little secessionist music” played by the President of the Serb Republic of Bosnia and Herzegovina, Milorad Dodik, echoes like a leitmotiv in the ears of the Bosnian population, the local institutions as well as the international community. It has yet become so common that this new attempt to secede from the fragile state instituted by the Dayton Peace Agreement could almost remain unnoticed. However, the last steps followed by the institutions of the entity could reveal decisive, after the sentencing of its president to one year of imprisonment and six years of prohibition to hold public office.
Par Philomène Touvier, Doctorante en droit comparé à l’Université Paris 1 Panthéon Sorbonne
Le 26 février 2025, Milorad Dodik, le président de la République serbe de Bosnie-Herzégovine, entité de l’État de Bosnie-Herzégovine, a été condamné par la Cour d’État[2] pour manquement à l’exécution des décisions du Haut-Représentant international en Bosnie. Reconnu coupable de cette nouvelle infraction introduite à l’article 203a du code pénal par une décision du Haut-Représentant le 1er juillet 2023[3], le président Dodik, actuellement visé par un mandat d’arrêt[4], a été condamné en première instance à un an d’emprisonnement et six ans d’interdiction d’exercice de mandat politique[5]. Celui-ci ainsi que d’autres personnalités politiques avaient sous-entendu qu’en cas de condamnation, la Republika srpska ferait – cette fois-ci – sécession, pour de bon[6].
La Republika srpska (RS) est l’une des entités de la Bosnie-Herzégovine établie par les accords de Dayton signés à Paris le 14 décembre 1995 pour mettre fin au conflit local provoqué par la dissolution de la Yougoslavie socialiste. Ces accords renferment dans leur Annexe IV la Constitution de la Bosnie-Herzégovine, qui met en place un gouvernement multiscalaire cherchant à accommoder le multinationalisme caractéristique du pays et le territorialisme en partie engendré par la guerre. Si la Constitution ne la qualifie pas explicitement ainsi, la Bosnie est un État fédéral, fondé sur les principes fédéral et consociatif. Cela signifie que la gouvernance du pays se situe à deux niveaux – État fédéral et entité fédérée[7] –, qui fonctionnent de surcroît selon le principe consociatif[8]. Un équilibre des pouvoirs est ainsi également créé entre les trois « peuples constituants »[9], ce qui ajoute un degré de complexité supplémentaire pour le fonctionnement de l’État. Paralysée dans ses réformes constitutionnelles par l’impossibilité de consensus entre ces peuples[10], la Bosnie peine à sortir de l’ornière du cadre constitutionnel imposé par la résolution de la guerre. Face à cela, toute réforme de l’État central est devenue illusoire, comme l’illustre la crise que traverse aujourd’hui l’État bosnien. Pointé du doigt pour vouloir causer la chute de la Bosnie-Herzégovine, le président Milorad Dodik s’est présenté, depuis son premier mandat à la présidence de la RS, comme le moteur de l’ultime projet de sécession qu’il justifie en droit (I) et traduit par des actes juridiques (II). Il semble néanmoins peu probable qu’une quelconque sécession, toute pacifique qu’elle soit, rencontre quelque succès au regard du cadre juridique relatif à la séparation d’États (III).
I. Pourquoi faire sécession ?
Outre la volonté historique de lier son destin avec le voisin serbe[11], la distanciation de l’ordre constitutionnel bosnien défendue par le président Dodik et les autorités de la RS est justifiée par des motifs juridiques tenant au fonctionnement de l’État. En effet, la RS propose une interprétation concurrente de la Constitution du pays.
Les Accords de Dayton, et donc, a fortiori, la Constitution, prévoient que l’État central assume des compétences d’État fédéral classiques mais limitées (article III §1) ; tout autre prérogative étatique repose sur les entités (article III §3 a), y compris un certain nombre de compétences traditionnellement perçues comme des fonctions régaliennes, à l’image de la défense, la police, la fiscalité, certaines dimensions des affaires étrangères (Article III §2 a)). Fédération faible mais classique en somme, puisque l’échelon primaire du pouvoir se situe au niveau des entités qui disposent d’une clause de compétence générale qui affirme que le principal degré de gouvernement est celui de l’entité, dans le respect de la Constitution. L’aménagement du pouvoir au sein de cet État, qui reste profondément divisé trente ans après la fin de la guerre, prévoit donc dans une très large mesure un droit à l’auto-organisation, rendant le niveau fédéral, a priori, très faible[12]. Or les causes de la volonté de sécession résident essentiellement dans ce que cette répartition des compétences aurait évolué à la faveur de l’État central et ce, en contrariété avec les Accords de Dayton. Dans le viseur de l’entité, deux institutions portant le sceau de la communauté internationale : le Haut-Représentant et la Cour constitutionnelle étatique. Cette dernière, l’une des trois juridictions constitutionnelles de Bosnie-Herzégovine, où chaque entité possède une cour constitutionnelle propre, est en effet toujours internationalisée, au sens où elle comprend trois « juges internationaux » nommés par le Président de la Cour européenne des droits de l’homme. Il est vrai qu’à regarder l’évolution des décisions des deux autorités d’interprétation finale de la Constitution[13], le carcan initial de la liste contenue à l’article III a été relativement desserré[14]. Or, aux yeux de la RS, un tel développement se ferait au détriment des compétences des entités, entraînant leur affaiblissement, voire leur disparition[15]. Par exemple, en considérant que la liste de l’article III §1 n’était pas limitative à l’aune de la théorie des compétences implicites (U-5/98, décision partielle II), la Cour a validé la création d’une radiotélévision fédérale (U-42/03), l’établissement de la Cour d’État et du Haut Conseil judiciaire, institutions fédérales (U-26/01), elle a sanctionné l’incompétence d’une entité à légiférer sur la question de la propriété (U-1/11), et donc confirmé le transfert de la propriété d’une entité à l’État (U-5/23). L’action du Haut Représentant avait de son côté permis de créer, entre autres, une police fédérale, les deux institutions susmentionnées, et l’introduction d’une TVA à l’échelle fédérale.
Promouvant donc une lecture que l’on pourrait qualifier d’originaliste des accords de paix, la RS rappelle que l’existence et la qualité quasi-étatique des entités constituent le cœur de ce qui a été convenu à Dayton et que toute tentative de s’en écarter justifie le désengagement de l’entité de l’ordre fédéral[16]. Ainsi, loin de s’écarter du cadre constitutionnel, la RS s’en remet à l’observation des Accords de Dayton pour motiver et légitimer ses actions.
II. Comment faire sécession ?
Si plusieurs mouvements vers la sécession ont été initiés par la RS depuis 1995, ceux-ci ont toujours été endigués par la communauté internationale ou par l’opposition locale. Depuis la mise en examen du président en août 2023, « faire barrage » à la sécession se révèle un combat quotidien pour les institutions centrales. La résistance de la RS aux institutions bosniennes s’est traduite par exemple par la création d’une commission électorale de la RS, concurrente de la Commission électorale centrale[17], ou encore par le boycott de la Cour constitutionnelle. En effet, le parlement monocaméral de la RS, l’Assemblée nationale (NSRS), après plusieurs conclusions condamnant l’activité de la Cour, a désormais adopté une loi interdisant l’exécution des décisions constitutionnelles[18]. Cette forte opposition à la Cour se traduit également par le refus de procéder aux deux nominations qui lui incombent depuis le départ à la retraite anticipée du dernier juge provenant de l’entité[19].
En janvier 2025, un mois avant le verdict à l’encontre du président, actant son rejet de la Bosnie-Herzégovine, la NSRS a adopté une loi permettant à la RS d’arborer les couleurs et lettres de marque de la Serbie[20], ce que la Cour constitutionnelle a censuré, en estimant qu’une telle action « crée l’apparence de l’inexistence de la souveraineté, de l’intégrité territoriale et de l’indépendance politique de la Bosnie » (U-2/25). Par la suite, immédiatement après la condamnation du président Dodik, la RS a adopté de nouvelles lois rejetant l’autorité centrale bosnienne. Par un paquet législatif, elle interdit les actions des institutions centrales, qu’elle qualifie d’inconstitutionnelles[21], sur le territoire de la RS, mais elle incrimine aussi la participation des représentants de la RS à ces institutions. Sans surprise, dans son bras de fer avec la NSRS, la Cour constitutionnelle a suspendu ces nouvelles lois, au regard du danger pour la stabilité de l’ordre constitutionnel en Bosnie, voire de la « menace pour la paix », qu’elles représentaient (U-7/25). Une semaine plus tard, un projet de nouvelle Constitution pour la RS est débattu et adopté en urgence le 13 mars par l’Assemblée nationale. Celui-ci précise que c’est l’exercice du droit à l’autodétermination qui pousse la RS à se dissocier de l’État de Bosnie-Herzégovine. Dans ce projet de Constitution, la RS est désignée comme un État souverain (articles 3 et 4), qui continuerait toutefois paradoxalement d’exercer ses compétences dans le respect de la liste énumérée à l’article III de la Constitution et des Accords de Dayton (article 4, §2). En affirmant que la RS est l’État des Serbes et des autres citoyens de la RS, la nouvelle constitution semble refuser de consacrer la constitutionnalité de chaque peuple constituant, telle qu’elle avait été créée par la décision de la Cour constitutionnelle U-5/98. Enfin, les lois de l’État fédéral devront être confirmées par la NSRS, et ne disposeront donc plus d’« effet direct » au sein de l’entité (article 5)[22]. Là encore, le nouveau texte est légitimé par l’attachement réitéré aux Accords de Dayton, auxquels il est fait référence à plusieurs reprises à travers le projet de Constitution. Il reste que celui-ci doit encore être approuvé par deux tiers de la NSRS ainsi que par le Conseil des peuples de la RS, à la majorité de chaque groupe de délégués issus des trois peuples constituants ainsi que des « Autres »[23], ce qui semble loin d’être acquis.
III. Quel avenir pour une éventuelle sécession ?
Si la sécession de la RS a déjà été défendue comme une solution possible à l’impasse bosnienne[24], la licéité de celle-ci poserait problème du point de vue du droit positif mais aussi d’un point de vue théorique. Le droit constitutionnel bosnien ne comporte aucune clause de sécession, contrairement à l’ancienne constitution yougoslave de 1974 ou à toutes les anciennes constitutions soviétiques, qui disposaient qu’était garanti aux républiques fédérées le droit de se séparer. De fait, le droit de sécession est rarement prévu par les constitutions[25], y compris les constitutions fédérales. Si Milorad Dodik s’est réclamé de l’exemple de la Serbie-Monténégro qui permettait constitutionnellement le retrait par le Monténégro de la Communauté étatique après une période de trois ans, rien dans les accords de Dayton ne laisse entrevoir une telle possibilité aux entités, dans la mesure où la préservation de l’intégrité du territoire constitue une obligation constitutionnelle impérative. Cette lecture est soutenue par plusieurs autorités d’interprétation des accords de Dayton, dont le Bureau du Haut-Représentant, la Cour constitutionnelle et le Conseil pour la mise en œuvre de la paix (Peace Implementation Council).
Du point de vue externe, le droit international, après avoir prévu un droit des peuples à disposer d’eux-mêmes en tant que droit ad hoc dans le contexte colonial, se réserve une neutralité ambiguë à l’égard de la question. Il refuserait par exemple d’admettre la licéité de la séparation d’un État qui se ferait en violation d’un principe important du droit international. Si le recours à la force semble aujourd’hui peu probable, la contravention avec les Accords de Dayton constituerait bien, en revanche, une violation du droit international. De surcroît, ayant à l’esprit la stabilité des relations internationales, le droit international préfère à la séparation – même aux fins d’auto-détermination – les principes fondateurs de l’intégrité du territoire et de la souveraineté étatique.
Enfin, les différentes théories développées pour légitimer un processus sécessioniste seraient insusceptibles de justifier la sécession de l’espèce. S’il a été défendu une forme de séparation juste dans les États multinationaux[26], une telle théorie ne saurait être retenue pour la Bosnie, qui organise constitutionnellement la multiethnicité et l’identité constitutionnelle de chacun des peuples, y compris le peuple serbe. Cela exclut également l’application de la dénommée « sécession-remède », dont s’est réclamé le Kosovo au regard de l’historique répression des populations locales albanaises par le régime yougoslave.
Bien qu’illicite, une sécession peut néanmoins être réussie. En effet, la sécession, rarement contractuelle, doit être appréhendée comme un fait plutôt que comme du droit, dans la mesure où la plupart des actes de sécessions se produisent hors du droit antérieur. C’est donc en vertu de la théorie des effectivités que la création d’un État de RS devra être évaluée, si celle-ci ne mène pas à un nouveau conflit armé. Sur le plan des compétences étatiques, l’effectivité du gouvernement ne fait aucun doute puisque l’entité dispose déjà de compétences étatiques. C’est davantage au regard de la reconnaissance internationale – bien que facultative pour constituer un État – qu’une déclaration unilatérale d’indépendance serait immédiatement désavouée. Là encore, Milorad Dodik se fonde sur le précédent du Kosovo, défendant que si la sécession de celui-là était acceptable au point de vue international, celle de la RS devrait l’être également[27]. Cependant l’indépendance du Kosovo, après dix ans d’administration internationale du territoire, avait été soigneusement préparée par la communauté internationale. Or, avec la paix en Bosnie, cette même communauté internationale a fortement privilégié le maintien du découpage de l’ancienne république socialiste yougoslave de 1991, refusant des frontières externes acquises aux frais de l’épuration ethnique menée en Bosnie, violation grave du droit international reconnue par le Tribunal pénal pour l’ex-Yougoslavie.
Si plusieurs médias comparent la situation actuelle à celle de 1992, craignant que l’histoire de l’indépendance de la RS ne se répète, il convient de souligner que, presque trente ans après la fin de la guerre, les circonstances locales ont changé et les chances d’un conflit armé sont bien plus minces qu’alors. De plus, sur le plan politique, la situation de l’historique allié de Milorad Dodik, le président serbe Aleksandar Vučić, fortement affaibli par les événements des six derniers mois, rend toute sécession réelle relativement illusoire ; aussi le jour où « tout cela se passera demain »[28] n’est-il pas encore arrivé.
[1] N. Didelot, « Bosnie : les Serbes au son de la sécession », Libération, 4 juillet 2024.
[2] La Cour de Bosnie-Herzégovine (Sud Bosne i Hercegovine) est une juridiction étatique disposant des compétences en matière pénale et administrative en premier ressort ainsi qu’une compétence d’appel sur tout litige.
[3] Le Haut-Représentant est une institution introduite par l’annexe X des Accords de Dayton. Agissant comme une autorité finale de l’interprétation des Accords de Dayton, celui-ci détient le pouvoir d’imposer des actes législatifs et de révoquer des hauts fonctionnaires.
[4] Oslobođenje, 12 mars 2025, « Tužilaštvo BiH izdalo naredbu za privođenje Dodika, Viškovića i Stevandića » [Le Bureau du Procureur de Bosnie-Herzégovine émet une décision pour l’arrestation de Dodik, Višković et Stevandić].
[5] Sud BiH, 26 février 2025, S1 2 K 046070 23 Ko Milorad Dodik i dr.
[6] Plusieurs menaces ont été formulées par le président Dodik en amont de sa condamnation : voir dossier de la House of Commons Library, S. Fella, « Bosnia and Herzegovina: secessionism in Republika srpska », 2024. La presse locale rapporte plusieurs menaces par des personnalités politiques de « disparition de la Bosnie-Herzégovine dans les 48 heures en cas de condamnation ».
[7] Les accords de Dayton fixent dans le texte des entités de fait : la RS déclarée indépendante le 9 janvier 1992 – vu comme un point de bascule vers le conflit armé – et la Fédération de Bosnie-Herzégovine (FBiH) établie par les Accords de paix de Washington signés en 1994 entre les Bosniaques et les Croates. De surcroît, le District de Brčko, territoire enclavé à la frontière nord-est des deux entités obéit à un statut particulier.
[8] C. Grewe, « L’organisation de la multi-ethnicité en Bosnie-Herzégovine », in V. Saint-James, P. Plas (dir.), La fermeture du Tribunal pénal pour l’ex-Yougoslavie, Institut universitaire Varenne, 2015, pp. 153-170.
[9] Préambule de la Constitution, dernier alinéa : « Bosniaques, Croates et Serbes, ainsi que d’Autres, en tant que peuples constituants […] », qui a servi de fondement à la décision constitutionnelle fondatrice U-5/98 (2000) qui affirme la constitutionnalité de chacun des trois peuples sur l’intégralité du territoire bosnien.
[10] Une seule révision constitutionnelle portant sur le District de Brčko a vu le jour, malgré les nombreuses condamnations de la CEDH enjoignant à réviser le système électoral discriminatoire conçu par la Constitution.
[11] Voir la « Déclaration sur la protection des droits nationaux et politiques et l’avenir commun du peuple serbe », adoptée à Belgrade le 8 juin 2024.
[12] La Bosnie des Accords de Dayton a été qualifiée de « quasi-confédération » (S. Savić, Konstitutivnost naroda u Bosni i Hercegovini, Komesgrafika, 2000, p. 36), d’une des « fédérations les plus faibles au monde » (J. Marko, « “United in Diversity”?: Problems of State- and Nation-building in Post-Conflict Situations: the Case of Bosnia-Herzegovina », Vermont Law Review, 2006, 30, p. 520).
[13] Article VI de la Constitution : “The Constitutional Court shall uphold this Constitution” et le Haut-Représentant est l’autorité finale des Accords de Dayton (annexe 10 des Accords de Dayton).
[14] N. Maziau, « Bosnie-Herzégovine : Bilan de jurisprudence de la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine de 1997 à 2005 », Revue française de droit constitutionnel, 2006, 66, no 2, p. 413.
[15] J. Woelk, D. Vanjek, “Shared Rule and Self-Rule: the Essence of Federalism”, in Citizens, Constitution, Europe: glossary of essential constitutional concepts in BiH, Univerzitet u Sarajevu – Pravni Fakultet, 2023, pp. 373-378.
[16] M. Sahadžić, “Constitutional Standoff in Bosnia and Herzegovina: Drama in Four Acts (So far)”, Blog Constitutionnet, 28 avril 2025
[17] Cette manœuvre a été censurée par la Cour constitutionnelle (U-12/24).
[18] Loi relative à l’inexécution des décisions de la Cour constitutionnelle de BiH, 27 juin 2023, službeni glasnik 60/23.
[19] Article VI de la Constitution : parmi les juges nationaux, deux juges sont nommés par la RS, quatre par la Fédération.
[20] Loi complétant la loi relative à l’utilisation du drapeau, de l’emblème et l’hymne nationaux, 24 janvier 2025, službeni glasnik 4/25. Aux termes de cette loi, la RS s’autorise à faire usage des symboles des États avec lesquels la RS a noué des relations parallèles spéciales en vertu de l’article III §2 de la Constitution de BiH. Le seul accord de cette nature est l’accord du 26 février 1997 liant la RS à la Serbie.
[21] Loi relative au Haut Conseil judiciaire de la RS, Loi relative à l’inexécution des lois et à l’interdiction des activités extra-constitutionnelles des institutions de BiH, Loi complétant le code pénal de la RS, 5 mars 2023, službeni glasnik 19/25.
[22] Le projet de constitution est accessible sur le site de la NSRS sous les lois en cours de procédure d’adoption
[23] Constitution de la RS, article 135. Le projet de constitution envisage par ailleurs la suppression de cet organe.
[24] M. Milutinović, Z. Kalinić, S. Radulj, « Secesija izraz prava naroda na samoopredeljenje », SVAROG Naučno stručni časopis za društvene i prirodne nauke, 2014, n° 9, pp. 20-48.
[25] Pour les exceptions, voir : Th. Christakis, « La sécession : une simple question de fait ? », 2nd ESIL Research Forum: The Power of International Law in Times of European Integration, European Society of International Law (ESIL), 2007.
[26] M. Sanjaume-Calvet, « Notes sur le droit de sécession », Revue québécoise de droit international, 2022, pp. 179-189.
[27] N. van Willigen, Peacebuilding and International Administration. The cases of Bosnia and Herzegovina and Kosovo, Routledge, 2013 ; Th. Christakis, « La sécession : une simple question de fait ? », voir note supra.
[28] Le Premier ministre de la RS, Radovan Višković, invité sur un plateau télévisé le jour du verdict contre M. Dodik, avait prévenu ses auditeurs que « un jour, tout cela se passer[ait] demain » (« Sve će ovo jednog dana biti sutra »).
Crédit photo: Presidential Executive Office of Russia / CC BY 4.0
