Est-il raisonnable pour un juge de remettre en cause un projet déjà largement entamé ? À propos de l’argument du gaspillage et de l’État de droit Par Jean-Baptiste Guyonnet
A la suite du jugement du Tribunal administratif de Toulouse relatif à l’autoroute A69, un argument est souvent revenu avec persistance : celui tiré du gaspillage d’argent public qui résulterait de l’arrêt d’un projet déjà en grand partie réalisé. Si cet argument est resté en marge du litige et des débats contentieux, une affaire faisant étrangement écho à celle de l’autoroute A69 et mise en lumière dans le champ de la théorie du droit par Ronald Dworkin avait donné l’occasion dans les années 70 à la Cour suprême des Etats-Unis de poser la question de la portée en droit de l’argument du gaspillage face à un projet en partie achevé : l’ « affaire des toxotes » (Snail Darter Case). Il en ressort que l’argument du gaspillage interroge quant à la place du juge et du droit dans un régime démocratique et du point de vue de l’État de droit. Ce billet cherche ainsi à ouvrir quelques perspectives sur l’argument du gaspillage en droit en revenant sur cette affaire.
Following the judgment delivered by the Administrative Court of Toulouse concerning the A69 motorway, one argument has been repeatedly invoked, relating to the waste of public funds that would result from stopping a project already largely completed. Although this argument remained on the sidelines of the litigation and judicial debates, a case bearing striking similarities to that of the A69 motorway—highlighted in legal theory by Ronald Dworkin—had, in the 1970s, provided the US Supreme Court the opportunity to raise the question of the legal scope of the waste argument in relation to a partially completed project: the “Snail Darter Case.” It follows that the waste argument raises a fundamental question regarding the role of the judge and of the law within a democratic system, as well as from the perspective of the rule of law. Thus this piece seeks to shed some light on the argument of waste in law by revisiting this case.
Par Jean-Baptiste Guyonnet, Professeur de droit public à l’Université Toulouse Capitole
Le prétexte du présent billet apparaît plutôt inhabituel pour ce blog, partant du droit et du contentieux administratif, en l’occurrence du litige soulevé devant le juge administratif relatif à la construction de l’autoroute A69, plutôt que de la constitution et des institutions politiques. Toutefois, alors que la Cour administrative d’appel de Toulouse a rendu il y a quelques semaines son arrêt dans l’affaire de la construction de l’autoroute A69[1], annulant le jugement du Tribunal administratif de Toulouse, un argument est revenu en marge du litige avec persistance : celui du gaspillage d’argent public qui résulterait de l’annulation d’un projet déjà en grande partie réalisé. Or il nous semble qu’une telle argumentation soulève des questions fondamentales portant sur les rapports entre le droit et la politique, ainsi que sur la place du juge dans un État de droit, qui dépassent le cadre du droit administratif et intéressent plus largement le droit constitutionnel. C’est ce que nous aimerions montrer en remettant en perspective cette argumentation avec une affaire soulevée devant la Cour suprême des Etats-Unis il y a quelques années, l’affaire des toxotes (Snail Darter Case)[2], rendue célèbre dans le champ de la théorie du droit par Ronald Dworkin[3] et dont les faits rappellent étrangement ceux de l’autoroute A69. Un retour sur cette décision donne ainsi l’occasion d’éclairer l’argument du gaspillage d’argent public sous l’angle du droit constitutionnel, du point de vue notamment de son articulation avec la définition de l’intérêt public ou du bien commun, l’intention du législateur ou le rôle d’une juridiction suprême.
L’argument du « gaspillage » est une technique rhétorique classique consistant à dire que, « puisque l’on a déjà commencé une œuvre, accepté des sacrifices qui seraient perdus en cas de renoncement à l’entreprise, il faut poursuivre dans la même direction »[4]. Omniprésent dans le discours du gouvernement comme des défenseurs du projet dans le cas du litige relatif à la construction de l’autoroute A69[5], l’argument tire parti, dans un contexte contentieux, du « passage en force » consistant à mettre le juge devant le fait accompli face à un projet en fait déjà engagé au point que l’application rigoureuse de la règle de droit se trouve immédiatement renvoyée à l’absurde de ses conséquences et obligeant à faire céder le droit devant le fait. La stratégie est ancienne. Plus que cela, elle est structurellement permise dans le droit administratif français par cette « règle fondamentale du droit public » qu’est le caractère exécutoire des décisions administratives et, avec lui, le privilège du préalable[6]. Les décisions de l’administration étant immédiatement exécutoires, le droit organise ainsi mécaniquement la mise en porte-à-faux du juge face à des projets déjà engagés avec la lourde tâche de devoir trancher sur leur légalité. Aussi, le voilà qui se trouve aussitôt sommé de céder devant les impératifs du bon sens gestionnaire, administratif et financier, et invité à ne pas remettre en cause un projet dont la réalisation est déjà en cours, voire achevée, au risque autrement pour l’intérêt général d’y perdre sur les deux tableaux en venant ajouter aux dégâts déjà causés par le projet ceux à venir résultant de son annihilation[7]. Bien au-delà du droit et du contentieux administratif cependant, cette argumentation interroge fondamentalement sous un angle de droit constitutionnel en ravivant aussi bien la crainte d’un « gouvernement des juges »[8] annihilant une décision politique au nom du droit que celle d’une remise en cause de l’État de droit, le droit ayant à céder devant les impératifs d’un « bon sens » et d’un pragmatisme qui ne fait que traduire un choix politique. En somme, elle pose indirectement la question de la place du droit et du juge dans un régime démocratique.
En ce sens, comme le rappelle Chaïm Perelman, « à l’argument du gaspillage peut être rattachée la préférence accordée à ce qui est décisif »[9]. De ce point de vue, « l’action qui, vu les circonstances, pourra avoir pleine portée, qui ne devra pas être considérée comme un gaspillage, sera de ce fait valorisée, ce qui milite en faveur de son accomplissement », incitant dès lors « à continuer l’action commencée jusqu’à la réussite finale »[10]. Au premier abord, l’argument n’est pas à proprement parler juridique. Il est même bien souvent dirigé contre le droit lui-même, voire contre une décision de justice. Il en est parfois ainsi de cette catégorie plus vaste d’arguments qui tirent leur force « de la structure du réel »[11], ici dans le but de promouvoir le maintien d’une direction ou d’une solution. Dans l’affaire de l’autoroute A69, l’argument du gaspillage est resté étranger au raisonnement juridique, même si on peut imaginer qu’il a pu peser en pratique sur le sens de la solution retenue : il ne constitue pas un moyen de droit soulevé par les parties, ni même opérant devant la juridiction, et n’est pas plus abordé par le juge administratif dans sa motivation. Dans l’affaire des toxotes en revanche, la Cour suprême des Etats-Unis a eu l’occasion de se poser explicitement la question en droit de la pertinence de l’argument tiré du gaspillage d’argent public opposé à l’application d’une règle de droit. Il peut ainsi être intéressant d’entrer dans le détail de cette affaire pour ouvrir quelques perspectives théoriques et constitutionnelles concernant l’argument du gaspillage.
En l’espèce, le Tennessee Valley Authority, établissement public fédéral, avait pour projet de construire un barrage ayant divers objectifs parmi lesquels la fourniture d’énergie, le développement d’un lac artificiel ou encore la lutte contre les inondations. Malgré de nombreuses contestations, le barrage était déjà en partie construit lorsqu’il a été découvert que la rivière était l’unique lieu d’habitat du snail darter ou « toxote ». Le poisson est alors déclaré « espèce en danger » sur le fondement de la loi sur les espèces en danger de 1973, intervenue ultérieurement au début du projet, et les opposants soulèvent un recours afin de faire arrêter pour ce motif la construction du barrage alors même que celui-ci était déjà construit à 80%. La District Court rejette le recours en indiquant qu’à ce stade le projet fédéral était si près de l’achèvement et si insusceptible de toute modification que l’arrêt du projet conduirait à un « résultat déraisonnable », avant d’être contredit en appel. Saisie de cette affaire, la Cour suprême constate que l’intention du législateur était particulièrement claire, au terme d’une analyse détaillée du contexte d’adoption de la loi et d’une interprétation littérale minutieuse du texte : celui-ci n’admettait aucune dérogation possible et jugeait la valeur des espèces en danger comme étant non-quantifiable (incalculable). La juridiction américaine s’interroge alors sur le fait de savoir si cette interprétation pouvait également valoir dans le cas dans lequel l’application aboutit, comme en l’espèce, au gaspillage et à la perte de millions de dollars et si ce fait ne dépasserait pas largement dans son importance (greatly outweigh) les conséquences de la disparition du toxote.
À cette question, la Cour suprême répond en considérant que ni la loi de 1973 ni l’article 3 de la Constitution américaine ne fournissait à une cour fédérale la compétence pour opérer de tels calculs utilitaristes (utilitarian calculations) et, qu’en tout état de cause, ce serait difficile pour une juridiction de mettre en balance la perte certaine d’une somme d’argent conséquente (plus de 100 millions de dollars en l’occurrence) avec une valeur déclarée comme étant non-quantifiable par le Congrès, quand bien même elle se jugerait compétente pour le faire. Aussi, la Cour suprême considère en l’espèce que dans le système constitutionnel américain « la séparation des pouvoirs est trop fondamentale pour préempter (pre-empt) l’action du Congrès en déclarant judiciairement ce qui est conforme « au bon sens et au bien public » (accords with « common sense and the public weal ») », la Constitution confiant une telle responsabilité au pouvoir politique.
La Cour suprême des Etats-Unis tranche ainsi en faveur de l’arrêt du projet. Cette solution n’a pas fait l’objet d’un consensus au sein de la juridiction. Dans une opinion dissidente associant un autre membre de la juridiction, le juge Lewis Powell a pu notamment rétorquer que s’il n’était pas « du ressort de la juridiction de rectifier une politique ou des jugements politiques venant du pouvoir législatif, même s’ils desservent énormément l’intérêt public », il n’en restait pas moins « du devoir de la Cour d’adopter une interprétation possible, compatible avec un peu de bon sens et avec le bien public »[12]. Pour le juge Powell l’interprétation la plus raisonnable n’était autre que celle présumant qu’un texte intervenant ultérieurement ne pouvait être interprété dans le sens de son application à des projets en cours.
Ces débats ainsi que la décision de la Cour suprême des Etats-Unis montrent que la prise en compte de l’argument du gaspillage traduit une certaine conception du juge et du droit et repose différemment la question de l’opposition éventuelle de l’application du droit et de l’intérêt général, de la rigueur juridique et du « bon sens » commun. Il pourrait être de ce point de vue tentant d’ « intégrer » conceptuellement l’argument du gaspillage dans le raisonnement juridique et de considérer que le juge se doit d’être un juge du « bon sens », prêt à écarter l’application du droit lorsqu’elle aboutit à des résultats absurdes. Est-ce cependant bien là son rôle ? Dire que le juge devrait trouver une interprétation compatible avec « un peu de bon sens et de bien commun » peut vouloir signifier deux choses : soit, d’une part, que le rôle du juge est de sauver la raison du droit, y compris contre les errances du législateur ; soit, d’autre part, et plus subrepticement, qu’il s’agit là d’une nécessité tenant à ce que le législateur ne pourrait vouloir une application irrationnelle ou absurde du droit. Pour trancher l’alternative, l’argument du gaspillage peut alors rapidement se présenter comme une forme de variante (même s’il ne s’y réduit pas) de l’argument apagogique ou ad absurdum en vertu duquel le législateur ne peut avoir voulu une interprétation de la loi qui conduirait à des conséquences illogiques ou iniques[13]. En somme, il finit par reposer sur le postulat du législateur rationnel ou raisonnable.
Le « bon sens » n’est cependant jamais neutre ; ce que l’on considère par a contrario comme absurde ou déraisonnable non plus. Car voilà bien au fond ce qu’est fondamentalement l’argument du gaspillage : une invitation à trancher entre la fin et les moyens et à définir la part de la raison et de la déraison, de l’utile et de l’inutile. De cette manière, l’argument du gaspillage a un revers ou un corollaire qui peut amener à la tentation symétrique de « [dévaluer] une action en insistant sur son caractère superfétatoire ; tout ce qui est superfétatoire est, comme tel, déclassé »[14]. Au moment de l’énoncé de l’argument du gaspillage, on se trouve ainsi inéluctablement saisi d’un vertige : qu’on aille au bout ou qu’on renonce, il faudra toujours évaluer la part de l’utile et de l’inutile et consentir à un sacrifice (l’auteur belge rappelle d’ailleurs le lien entre l’argument du gaspillage et celui du « sacrifice inutile »[15]). En cela, l’argument du gaspillage dans le contexte juridique, qu’il soit partie intégrante ou non du raisonnement juridique, pose inévitablement la question de la place qu’on accorde au droit dans une société et dans un État de droit. A ce titre, la Cour suprême des Etats-Unis dans l’affaire des toxotes, en refusant de céder au « bon sens » pratique offre une réponse possible, parmi d’autres, face à l’argument du gaspillage : celle d’affirmer la suprématie du droit, jusqu’à l’absurde.
[1] CAA Toulouse, 30 décembre 2025, Nos 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, Ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, société des autoroutes du sud de la France, Société Atosca.
[2] Tennessee Valley Authority v. Hill, 437 U. S. 153 (1978). Sur cette affaire, v. not., en langue française, J. L. Sax, « Le petit poisson contre le grand barrage devant la Cour suprême des Etats-Unis », RJE, 1978, n°4, p. 368.
[3] R. Dworkin, L’empire du droit, trad. E. Soubrenie, PUF, Paris, 1994.
[4] C. Perelman, Traité de l’argumentation. La Nouvelle Rhétorique, EUB, Bruxelles, 1966, spéc. §65 : « L’argument du gaspillage », p. 375.
[5] V. par ex. l’entretien avec Jean Terlier, député EPR du Tarn : « Autoroute A 69 : « Depuis la suspension des travaux, on assiste à un véritable gaspillage d’argent public », La Dépêche du Midi, 12 mai 2025.
[6] CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo, Rec. v. cependant W. Gremaud, « Le mythe du privilège du préalable », RFDA, 2020, p. 435.
[7] V. en ce sens l’analyse proposée par F. Dhersin, Proposition de loi relative à la raison impérative d’intérêt public majeur de la liaison autoroutière entre Castres et Toulouse, Rapport n° 584, Sénat, 7 mai 2025.
[8] E. Lambert, Le Gouvernement des juges, Dalloz, Bibliothèque Dalloz, Paris, 2005, rééd. 1921.
[9] Ibid., p. 378. L’auteur souligne.
[10] Ibid.
[11] Ibid., p. 377.
[12] Ibid., Opinion dissidente, J. Lewis Powell, 195, spéc. 196
[13] Sur cette catégorie d’argument, v. not. T. Bustamante, « On the Argumentum Ad Absurdum in statutory interpretation : its uses and normative significance », in C. Dahlman, E. Feteris (ed.), Legal Argumentation Theory : Cross-Disciplinary Perspectives, Springer Nature, 2013, pp. 21-43.
[14] C. Perelman, Traité de l’argumentation, op. cit., p. 378. L’auteur souligne.
[15] Ibid.
