Plaidoyer raisonné pour une nouvelle économie du droit d’amendement Par Jean-Jacques Urvoas
L’explosion du nombre d’amendements, devenue incompatible avec une production législative efficace, a rendu inopérantes les multiples tentatives de régulation mises en place depuis la révision de 2008. Aussi le moment est-il propice pour explorer les possibilités de réserver l’exercice du droit d’amendement en séance publique aux seuls groupes parlementaires, tout en maintenant un droit individuel en commission.
The explosion in the number of amendments, now incompatible with an efficient legislative process, has rendered ineffective the regulatory mechanisms introduced since 2008. The present moment is therefore conducive to exploring the possibility of reserving the exercise of the right of amendment in plenary session to parliamentary groups alone, while maintaining an individual right to amend within committee.
Par Jean-Jacques Urvoas, professeur de droit public à l’Université de Brest, ancien président de la commission des lois de l’Assemblée nationale (2012-2016).
Jusqu’où l’exercice d’un droit peut-il être limité sans porter atteinte à son existence ? Poser cette question revient à distinguer la régulation de l’éviction. Appliqué au droit d’amendement des parlementaires, cette interrogation peut même paraitre insoluble. Parce qu’il est le corollaire indispensable de la liberté de parole et de l’initiative législative, son encadrement ne se heurterait-il pas à une impossibilité de principe ? Comment justifier qu’une règle de procédure, simple artifice technique, puisse venir paralyser l’exercice d’une liberté fondamentale ?
Pourtant, l’instauration du quinquennat par la synchronisation des calendriers et l’accélération de la cadence législative a conduit à une inflation qui impose de revisiter cette aporie. De fait, les chiffres, par leur progression vertigineuse, témoignent d’une rupture d’échelle : de près de 4 000 amendements annuels en moyenne sous la législature 2002-2007[1], le flux s’est densifié pour atteindre près de 15 000 sous la suivante, avant de franchir le cap des 23 000 entre 2007 et 2012. Cette trajectoire exponentielle s’est encore emballée lors de la législature 2012-2017 franchissant le seuil des 38 000 dépôts par an pour culminer au rythme effréné de 48 000 amendements annuels entre 2022 et 2024. Certes, le reflux observé depuis la dissolution de juin 2024, avec un décompte s’établissant à 36 000 amendements, pourrait suggérer une accalmie. Il n’en est rien : cette décrue résulte moins d’une sagesse retrouvée que de l’interruption des travaux consécutive à la censure du gouvernement Barnier et de l’effacement quasi total des projets de loi de l’ordre du jour gouvernemental.
Cette inflation, surtout, ne peut être imputée à une famille politique plutôt qu’à une autre. Qu’il s’agisse de majorités de droite, de gauche ou macronistes, la courbe des dépôts suit une trajectoire identiquement ascendante : le phénomène est structurel, non partisan. C’est devenu un mal endémique qu’il faut traiter.
Or cette démesure quantitative se heurte à une stérilité législative patente : l’amendement se dévalue à mesure qu’il se multiplie. L’examen des taux d’adoption est, à cet égard, sans appel : sur les 60 858 amendements déposés en 2022-2023, seuls 2 246 ont été adoptés. La session suivante a accentué ce contraste, avec à peine 1 775 succès pour près de 35 000 tentatives. Depuis juin 2024, la tendance se confirme, ne laissant passer que 2 850 amendements sur un stock de 36 000. Ce taux de réussite résiduel, oscillant entre 3 % et 8 %, achève de démontrer que le droit d’amendement, ainsi dévoyé, n’est plus une contribution à l’œuvre législative, mais une banale gesticulation procédurale.
Le moment paraît donc opportun pour esquisser les pistes d’une réforme qui réserverait, en séance publique, l’exercice du droit d’amendement aux seuls groupes parlementaires. L’auteur de ces lignes ne sous-estime pas le grief de « sacrilège démocratique » que cette proposition suscitera. Pourtant, c’est précisément cette fidélité aux droits des représentants de la Nation qui l’incite aujourd’hui à en dénoncer les dérives et à exposer cette proposition.
Cette réflexion ne procède donc nullement d’une volonté d’amenuiser le pouvoir parlementaire, mais ambitionne au contraire de le restaurer. Ainsi si les modalités suggérées appellent à la discussion, elles invitent surtout à se rejoindre sur un objectif essentiel : mettre un terme au dévoiement d’un droit en passe de devenir, par son excès même, l’instrument de sa propre paralysie.
1. L’échec des digues individuelles
L’histoire du parlementarisme français est jalonnée de multiples tentatives œuvrant pour un usage raisonné du droit d’amendement. En effet, sous la seule Ve République, l’Assemblée nationale a régulièrement entrepris de modifier son Règlement (en 1969, 1991, 1994, 1998 ou encore 2006) jusqu’à aboutir à la réforme constitutionnelle de 2008, de loin la plus spectaculaire. S’appuyant sur le constat d’échec dressé par le comité Balladur face à « la véritable dérive du droit d’amendement », celle-ci chercha à redessiner l’équilibre du débat. L’objectif était clair : inciter les parlementaires à exercer l’essentiel de leur droit d’amendement en commission pour alléger la séance publique et lui rendre sa clarté.
C’est ainsi que trois strates de règles de droit furent successivement agencées : la Constitution dans des articles 42, 44 et 45 partiellement réécrits le 23 juillet 2008, la loi organique du 15 avril 2009 et les règlements des chambres modifiés le 25 juin 2009. Cet échafaudage normatif, par son ampleur et sa précision, constituait un dispositif sans précédent depuis 1958. Pourtant, la froide éloquence des chiffres rappelés dresse un implacable constat d’échec.
Comment expliquer qu’une telle superposition de verrous ait pu se révéler aussi poreuse ? Il faut sans doute admettre que le coupable n’est pas tant la norme que l’usage qui en fut fait. La pratique parlementaire se caractérise en effet par deux constantes qui défient toute tentative de régulation : le génie du contournement des règles et le poids des conventions, ces pratiques non écrites qui altèrent l’interprétation des textes, lorsqu’elles ne finissent pas par en détourner radicalement l’esprit.
Dans ces conditions, pourquoi une nouvelle tentative connaîtrait-elle un sort différent ? La réponse réside dans la nature même de la réforme ici suggérée. Elle ne repose pas sur l’ajout d’un énième verrou technique ou d’une contrainte procédurale supplémentaire mais de proposer une interprétation offensive et renouvelée des textes existants.
A ce titre, trois facteurs sont conjointement mobilisés.
D’abord le rappel de l’évidence : la Constitution est déjà porteuse de multiples interdits. Au vrai, loin d’être une liberté absolue, le droit d’amendement se déploie dans un maillage de plus en plus serré de contraintes. S’y conjuguent l’obstacle des irrecevabilités financières au titre de l’article 40 ou législatives selon l’article 41, le filtre procédural de la soumission préalable en commission (article 42), ainsi que la rigueur du périmètre imposée par l’article 45. Ce dernier exige non seulement un lien avec le texte initial, mais impose également, par la règle de l’entonnoir, une discipline temporelle stricte. Consacrée par le Conseil constitutionnel à partir de 1998 (décision n° 98-402 DC), cette règle rationalise donc le moment de l’intervention législative en interdisant l’éparpillement des débats au fil de la navette.
À ce socle commun s’ajoute la discipline rigide propre aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale (articles 47 et 47-1), ou encore l’étroit goulet d’étranglement des textes issus d’une commission mixte paritaire.
Il faut encore mentionner que le droit de défendre un amendement peut être réglementé dans sa durée, il peut disparaître par exemple lorsque l’amendement tombe du fait de l’adoption d’un autre amendement pour cause d’incompatibilité et de respect du vote acquis. Il en est de même du droit de vote pour la même raison ou en cas d’usage des articles 44 aliéna 3 ou 49 alinéa 3.
Dès lors, allonger la liste des régulations ne constituerait pas une rupture, mais la poursuite cohérente d’un mouvement de rationalisation consubstantiel à l’architecture de 1958.
Ensuite la reconnaissance du rôle grandissant des groupes parlementaires. Si, au nom d’une conception rigide du principe représentatif, l’existence de factions organisées parut longtemps irréconciliable avec l’idée que chaque élu incarnait la Nation tout entière, ce temps est révolu. Élevés au rang constitutionnel en 2008, ils sont les rouages centraux de l’organisation et du fonctionnement des assemblées (même au Sénat désormais). Leur influence est désormais totale puisque la plénitude des droits parlementaires est désormais liée, par la Constitution, à une action collective et contingentée. Qu’il s’agisse de la maîtrise de l’ordre du jour (article 48), du dépôt d’une motion de censure (article 49) ou de la saisine du Conseil constitutionnel (article 61), le pouvoir constituant a déjà fait le choix de la responsabilité par le nombre. Et cette logique innerve l’ensemble de l’édifice : de la convocation d’une session extraordinaire (article 29) à la demande d’un débat (article 50-1), jusqu’à la protection du principe de subsidiarité devant la CJUE (article 88-6), la Constitution lie systématiquement l’efficacité de l’action à des seuils numériques.
Partant, le contingentement envisagé n’apparaît pas comme une entrave, mais comme la prolongation de cette méthode naturelle d’organisation d’un Parlement moderne. Puisque le droit des groupes (article 51-1) est désormais reconnu comme un acquis démocratique, étendre cette logique au droit d’amendement en séance publique n’est que l’aboutissement logique d’un mouvement constitutionnel largement engagé.
Enfin, l’appropriation de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Deux décisions ont posé des jalons intéressants en privilégiant la substance de la délibération sur son formalisme classique. La décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 a consacré une forme de « procéduralisation » du droit d’amendement en jugeant que les restrictions du droit d’amendement dans le cadre de procédures d’examen simplifiées et du temps législatif programmé « n’ont pas apporté de limites inconstitutionnelles à l’exercice du droit d’expression et d’amendement des membres du Parlement ». En admettant que chaque amendement n’exige pas impérativement un débat en séance, il a brisé le dogme d’une expression individuelle absolue au profit d’une rationalisation des flux. Et plus récemment, la décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019 a ouvert une autre brèche décisive en autorisant une limitation du droit d’amendement dès lors qu’elle vise à contrer son détournement. Ce raisonnement n’est pas une innovation de circonstance ; il s’inscrit dans la lignée de la validation, dès 1995, de la question préalable positive au Sénat (décision n° 95-370 DC). Dans tous ces cas, le Conseil constitutionnel a, en sus, validé l’idée que le droit d’amendement est une liberté qui doit s’exercer dans le respect de la clarté et de la sincérité des débats.
Fort de ce triple appui, il devient possible de déployer une lecture offensive de l’article 44 de la Constitution. La rédaction de sa seconde phrase, issue de la révision de 2008, et à ce jour quasiment inexploitée, dispose que ce droit « s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées ». Pourquoi ne pas considérer l’usage du coordonnant « ou » non comme une simple alternative spatiale mais comme une habilitation à différencier les régimes d’exercice ? Au surplus, puisque la Constitution renvoie au Règlement le soin de fixer ces conditions, rien ne s’oppose, en droit, à ce que les modalités de l’amendement varient selon l’enceinte où il s’exerce.
2. L’édification des pivots collectifs
L’architecture de la réforme se dessine alors. En commission, le droit d’amendement demeurerait une prérogative individuelle pleine et entière, garantissant à chaque parlementaire la possibilité d’infléchir le texte dans le cadre d’un travail technique approfondi. Et en séance publique, il serait réservé aux seuls groupes. Certes, une telle rigueur pourra présenter des inconvénients mais ils paraitront toujours moindres que ceux qui résulteraient de l’aggravation de la pathologie.
En premier lieu, il s’agit de clore l’ère du dévoiement. Le droit d’amendement individuel en séance publique est aujourd’hui trop souvent détourné de sa finalité législative pour ne devenir qu’une arme d’obstruction ou un vecteur de communication personnelle. L’avertissement de Pierre Avril, le 17 décembre 2010[2], s’est confirmé : « l’affaiblissement de la séance plénière est le miroir de la décadence de l’institution parlementaire elle-même ».
L’hémicycle du Palais Bourbon traverse en effet une crise identitaire profonde. Il n’est plus le lieu où s’affine la norme mais l’arène où les députés peaufinent leur image. Jadis légistes attentifs à la précision juridique, ils apparaissent désormais davantage comme des orateurs en quête de résonance médiatique.
Aujourd’hui, la reprise systématique en séance d’amendements déjà étudiés et rejetés en commission est devenue la règle. Leur dépôt est alors un moyen et non une fin. Ce n’est plus l’efficacité législative qui est recherchée, mais la capacité à attirer l’attention.
L’irruption des codes des réseaux sociaux dans l’univers parlementaire a achevé cette métamorphose. Ce qui devrait être un temps de délibération est devenu une scène de spectacle où l’on s’exprime pour ses « followers » plutôt que pour ses collègues[3]. L’exercice démocratique cède ainsi la place à la performance, et la logique de la viralité, loin d’être un effet secondaire, est désormais pleinement revendiquée.
C’est précisément pour extraire la séance publique de cette tyrannie de l’audience que la proposition prend tout son sens. Réserver le droit d’amendement aux groupes va les inciter à sortir du narcissisme numérique pour revenir à l’essentiel : la confection de la loi. « Il faut semer avec la main, et non avec le sac » disaient sagement les Anciens.
En partant du principe que les députés disposent en commission d’un véritable pouvoir de modification du texte, il s’agit de recentrer la séance sur sa fonction délibérative, en refaisant d’elle le moment de la synthèse politique portée par les groupes. La proposition ne rompt donc pas avec les usages ; elle prolonge une évolution déjà largement engagée. Elle fut d’ailleurs un temps esquissé par un groupe de travail interne à l’Assemblée réfléchissant sur la procédure législative[4].
Incidemment, elle pourrait d’ailleurs être complétée par l’interdiction radicale de redéposer à l’identique en séance un amendement déjà rejeté en commission, par exemple, par une majorité des deux tiers des membres présents. Afin de prévenir tout débat dilatoire sur la notion d’amendement « identique », le pouvoir d’appréciation en reviendrait aux présidents des commissions permanentes. Une telle prérogative ne serait que le décalque fonctionnel du contrôle de recevabilité financière exercé par le président de la commission des finances au titre de l’article 40 de la Constitution.
Ensuite, l’organisation du débat en séance publique est l’ADN même des groupes parlementaires. Depuis des lustres, l’institution s’appuie sur eux pour structurer l’espace et le temps. Qu’il s’agisse de la géographie de l’hémicycle, de la composition des commissions, de la répartition de la parole ou de la maîtrise de l’ordre du jour, les groupes sont les pivots de la décision collective.
Ils sont donc logiquement l’échelle idoine pour instaurer une régulation hermétique aux astuces procédurales. Là où des plafonds individuels s’effaceraient devant l’ingéniosité tactique des acteurs (jeux de signatures croisées ou dépôts « en rafale »), le quota par groupe imposerait une discipline de responsabilité. Cette méthode renforcera la capacité de chaque formation à arbitrer et à hiérarchiser.
Loin d’appauvrir le débat, la pluralité inédite des forces politiques (onze groupes constitués) fait de cette réforme une garantie d’expression. Contrairement à une idée reçue, l’explosion du nombre d’amendements n’est pas le seul fait de l’opposition. Mettre fin à l’atomisation individuelle ne menacerait donc pas le pluralisme, cela permettrait au contraire de le rendre plus lisible grâce à une médiation politique assumée. Dans un hémicycle multipolarisé, la diversité des sensibilités demeure intacte. L’amendement cesse alors d’être l’instrument d’une singularité isolée pour devenir l’expression d’une force organisée, cohérente et responsable devant les citoyens.
En s’affranchissant du traitement fastidieux de milliers de scories textuelles, la séance publique pourrait enfin renouer avec son ambition originelle. Elle redeviendrait ce « congrès d’opinion » et ce « comité de griefs » dont Joseph-Barthélémy, dès 1926, soulignait la valeur inappréciable pour la Nation.
En dernier lieu, cette trajectoire est déjà tracée par la pratique du Temps Législatif Programmé (TLP). Au-delà des réserves légitimes que sa mise en œuvre a pu soulever en 2009, ce mécanisme a fini par ancrer dans la vie parlementaire une réalité pragmatique : celle d’une gestion collective de la parole au service de l’efficacité du débat. La prééminence du fait collectif pour l’organisation du temps étant actée, il devient cohérent d’emprunter la même voie pour l’exercice du droit d’amendement, qui en est le support indissociable.
Naturellement, le contingentement pérenniserait une « discrimination positive » protectrice en garantissant aux groupes de l’opposition un volume d’amendements substantiellement supérieur à celui de la majorité. Cette clé de répartition, inscrite dans des cadres enfin raisonnables, ne ferait que prolonger la logique de répartition du temps de parole déjà éprouvée.
La situation des députés non-inscrits ferait évidemment aussi l’objet d’un aménagement. À l’instar mutatis mutandis du crédit de temps global et forfaitaire dont ils disposent aujourd’hui dans l’application du TLP, leur absence d’affiliation ne se traduira par une extinction de leur capacité d’initiative.
En définitive, l’ambition de cette proposition dépasse la simple gestion des flux. Elle milite pour nouvelle économie du débat parlementaire propre à transformer ce qui est aujourd’hui un moyen d’expression individuelle en un acte de stratégie politique collective.
Une telle mutation ne ferait, au fond, que rapprocher la France de ses voisins européens. Qu’il s’agisse du pouvoir de sélection drastique confié au Speaker et aux présidents de commission au Royaume-Uni ou de l’influence parlementaire exclusivement canalisée par les groupes en Allemagne, en Espagne et au Portugal, l’exception française d’un droit d’amendement atomisé mérite d’être querellée.
Pour autant, le débat n’est pas totalement clos puisque rien n’est dit sur l’asymétrie dont bénéficie le Gouvernement. On ne peut, en effet, ignorer que les amendements de l’Exécutif, déposés sans contrainte de délai, s’éloignent de plus en plus de la simple mise en forme pour introduire des pans entiers de politiques publiques, parfois élaborés à la hâte par les administrations centrales. Si un chantier constitutionnel devait se rouvrir, il conviendrait alors de ressusciter la recommandation du Comité Balladur : interdire aux ministres l’insertion d’articles additionnels en séance, hors les nécessités strictes de coordination, de mise en conformité constitutionnelle ou de respect des engagements internationaux.
De même, il ne serait pas incongru, comme a pu le proposer Yaël Braun-Pivet en 2021[5], d’appliquer la règle de l’entonnoir dès l’issue des travaux en commission. Le périmètre des amendements recevables en séance serait alors immédiatement figé.
Dans l’attente de cette perspective, se pose enfin la question de la mise en œuvre. Pour contourner les risques de censure constitutionnelle, la voie de l’expérimentation pragmatique pourrait s’imposer. Certes, l’évocation d’un accord de « bonne intelligence » entre les forces politiques, à l’instar de l’expérimentation qui permit la création des Questions au Gouvernement en 1974, peut paraître aujourd’hui singulièrement illusoire au regard de la tension des débats actuels.
Il faut toutefois se garder de confondre le réalisme avec l’abdication. Si les conditions politiques d’un tel consensus font aujourd’hui défaut, se priver de tracer des réformes reviendrait à accepter, par défaut, le déclin de l’institution. C’est précisément parce que cette voie est aujourd’hui encombrée qu’il est impératif de définir le cadre technique d’une délibération restaurée. C’est par cette forme de « coutume parlementaire » patiemment théorisée avant d’être pratiquée, qu’il sera possible, dès que les circonstances le permettront, de rendre à la séance publique sa dignité et sa clarté.
[1] La législature 2002-2007 a enregistré 243 000 amendements mais ce chiffre est artificiellement grossi par six cas d’obstruction massive représentant 225 000 amendements. Ils ont donc été soustrait pour approcher le taux moyen de dépôt annuel.
[2] Cité par Audrey de Montis, La rénovation de la séance publique du Parlement française, Dalloz, 2016., p. 14.
[3] Yann Algan, Thomas Renault, Hugo Subtil, la fièvre parlementaire : ce monde où l’on catche ! CEPREMAP, note de l’Observatoire du Bien-être, 2025, 1, 13 janvier 2025.
[4] « Procédure législative, organisation parlementaire et droit de l’opposition », Rapport de Jean-Michel Clément, in Pour une nouvelle Assemblée nationale, 13 décembre 2017, p. 135.
[5] Yaël Braun-Pivet, Plaidoyer pour un Parlement renforcé, Fondation Jean Jaurès, 1er décembre 2021.
Crédit photo: Assemblée nationale
