Résumé : Le succès électoral de l’AfD en Saxe-Anhalt pose la question de son éventuel accès au gouvernement et des possibilités de mise en œuvre de son programme pour le moins controversé. Ce billet examine les marges de manœuvre dont disposerait un gouvernement dirigé par la formation d’extrême droite. Il met l’accent sur les contraintes parlementaires, la justice constitutionnelle et les possibilités d’intervention fédérale.

Summary : The AfD’s electoral success in Saxony-Anhalt raises questions about its possible entry into government and the prospects for implementing its highly controversial programme. This article examines the room for manoeuvre that a government led by the far-right party would have. It focuses on parliamentary constraints, constitutional review and the scope for federal intervention.

Par Yacine Sejari, Maître de conférences à l’Université de Lorraine

Les élections législatives de septembre 2026 dans certains Länder de l’Est ont confirmé la montée en puissance de l’Alternative für Deutschland (AfD). La formation d’extrême droite est arrivée en tête en Mecklembourg-Poméranie-Occidentale et en Saxe-Anhalt, tandis que Die Linke l’emportait à Berlin. La victoire de l’AfD en Saxe-Anhalt avec 43,8 % des suffrages et 39 des 83 sièges du Landtag[1] (le Parlement du Land) mérite une attention particulière pour son caractère inédit : pour la première fois sous la République fédérale, une formation politique d’extrême droite se retrouve proche de gouverner[2]. La perspective d’un gouvernement dirigé par l’AfD suscite des inquiétudes quant à la compatibilité de son action avec l’ordre constitutionnel libéral et démocratique garanti par la Loi fondamentale (LF). Les Länder disposent en effet de compétences propres, notamment en matière d’enseignement, de culture et de police, champs au cœur de la campagne menée par le parti d’extrême droite. La forme parlementaire de gouvernement du Land constitue, pour l’instant, la principale limite au déploiement de son programme (I). Son action resterait, dans tous les cas, encadrée par les juges constitutionnels et la Fédération (II).

I. Les contraintes propres au système parlementaire

L’absence de majorité absolue soulève deux questions : d’abord celle de la formation du gouvernement (A), puis celle des moyens d’action dont disposerait un exécutif minoritaire (B).

A. Les incertitudes autour de la formation du gouvernement

Le chef de file de l’AfD en Saxe-Anhalt, Ulrich Siegmund, a explicitement lié sa candidature au poste de ministre-président, c’est-à-dire de chef du gouvernement, à la possibilité de « mettre sur pied une majorité stable ». Il manque trois sièges à l’AfD pour atteindre la majorité absolue au sein du Landtag. Les cinq élus de l’Alliance Sahra Wagenknecht (BSW)[3] pourraient lui apporter ce soutien, mais malgré des tractations, une véritable coalition semble exclue à ce stade. Les autres formations politiques ont sans surprise exclu toute négociation. Une autre option, proposée par le BSW et à laquelle les Sociaux-démocrates et les Verts se sont montrés plus ou moins ouverts, consisterait à élire un ministre-président au-dessus des partis (la Constitution de Saxe-Anhalt n’exige pas qu’il soit membre du Landtag).

La procédure mise en place par l’article 65 de la Constitution du Land prévoit comme la LF et presque tous les Länder, qu’est élu ministre-président celui qui, au premier tour de scrutin, obtient les voix de la majorité des membres du Landtag. Toutefois, si aucun candidat n’obtient cette majorité, un second tour de scrutin a lieu à la même majorité. En cas de nouvel échec, le Landtag se prononce, dans un délai supplémentaire de quatorze jours, sur une dissolution anticipée à la majorité absolue. Si l’AfD souhaite utiliser cette possibilité, il lui faudra nécessairement des alliés. Si la dissolution n’est pas adoptée, un dernier tour de scrutin a lieu pour élire le ministre-président, mais cette fois-ci à la majorité des suffrages exprimés et non pas relative. Dans cette configuration, si Ulrich Siegmund veut devenir le prochain ministre-président, il devra recueillir davantage de voix que l’ensemble des autres candidats et des votes « non » réunis ; les abstentions ne comptent pas.

Le nouveau Parlement se réunira pour la première fois le 6 octobre, mais la date de l’élection du ministre-président reste à fixer (la Constitution du Land ne prévoit aucun délai pour le premier scrutin) ; l’AfD souhaite qu’elle se tienne en novembre. Si aucun candidat n’obtient la majorité requise, alors aucun nouveau ministre-président ne sera désigné à son issue, et le ministre-président sortant devra assurer la gestion des affaires courantes. Faute de légitimité parlementaire, il ne pourrait pas non plus faire usage de la question de confiance, ouvrant en cas de rejet la voie à une dissolution. Il faudrait attendre six mois à compter de la séance constitutive du Landtag pour que ce dernier puisse s’auto-dissoudre à la majorité des deux tiers, et ainsi provoquer de nouvelles élections[4].

B. Gouverner sans majorité parlementaire

Il est fort probable que l’AfD, si elle est amenée à gouverner, le fasse sans véritable coalition majoritaire. Ce gouvernement devra chercher des majorités de circonstance dès l’adoption du nouveau budget. Plusieurs thèmes pourraient le rapprocher du BSW : immigration, sécurité intérieure, politique scolaire, etc.[5] En tout état de cause, un tel gouvernement minoritaire serait difficile à renverser. L’article 72 de la Constitution du Land, à l’instar de la LF, prévoit que le Landtag ne peut retirer sa confiance au chef du gouvernement qu’à travers une motion de censure constructive, c’est-à-dire en élisant un successeur à la majorité des membres du Parlement.

Le gouvernement pourrait agir sans passer par le vote d’une loi, en faisant usage de ce que les juristes allemands appellent le « pouvoir d’organisation » (Organisationsgewalt). Il s’agit de la compétence pour créer, modifier et coordonner les structures gouvernementales et administratives, en déterminer les missions et en régler le fonctionnement interne, dans le cadre fixé par la Constitution et les lois[6]. Un ministre pourrait, au titre de son autonomie dans la direction de son département (Ressortprinzip) garantie par l’article 68 de la Constitution du Land, réorganiser les services, répartir les moyens et donner des instructions. Cela permettrait de déplacer certaines priorités sans modifier la loi. Un tel pouvoir n’est pas sans incidence pour les champs de la sécurité, du renseignement et de l’immigration, chers à la formation d’extrême droite.

Un ministre de l’Intérieur issu de l’AfD pourrait ainsi créer une nouvelle direction spécifiquement consacrée à l’immigration. Il serait également en mesure de demander à la police de prioriser certaines formes de criminalité visées par son programme, comme les « véritables crimes », au détriment d’infractions relatives, par exemple, à l’expression publique (chap. VI). Le principe de légalité interdit toutefois à la police d’ignorer des catégories d’infractions.

Le renseignement intérieur constitue un levier plus sensible encore. L’Office de protection de la Constitution (Verfassungsschutz) est en Saxe-Anhalt rattaché au ministère de l’Intérieur. Son directeur est un « fonctionnaire politique » (politischer Beamter), dont les fonctions supposent une forte convergence politique avec le gouvernement. Par conséquent, il peut être remplacé beaucoup plus facilement qu’un fonctionnaire ordinaire.

Par ailleurs, le ministre de l’Intérieur exerce sur le Verfassungsschutz une surveillance hiérarchique et fonctionnelle (Dienst- und Fachaufsicht). Il pourrait alors, comme l’affirme le programme de l’AfD, recentrer ce service sur le terrorisme et l’espionnage, tout en réduisant la surveillance des activités politiques, et donc de sa propre formation. L’AfD fait effectivement l’objet d’une surveillance par les différents services de protection de la Constitution tant à l’échelle fédérale que fédérée[7]. Pour autant, une instruction ministérielle ne permettrait pas à l’Office de protection de la Constitution de Saxe-Anhalt de s’affranchir des missions imposées par les lois du Land.

Même minoritaire, un gouvernement AfD conserverait une marge pour agir. Reste à déterminer par quels moyens il est possible de s’assurer que son action se fasse dans le respect du droit.

II. Le contrôle des juridictions constitutionnelles et de la Fédération

Ces garanties reposent sur l’intervention de juridictions constitutionnelles (A) et sur les moyens de contrôle et, en dernier ressort, de contrainte dont dispose la Fédération (B).

A. Les voies de la justice constitutionnelle

Si le gouvernement dirigé par l’AfD parvenait à faire adopter des lois, plusieurs acteurs pourraient les soumettre au contrôle de la Cour constitutionnelle fédérale par l’intermédiaire du contrôle abstrait (article 94, al. 1 LF). En effet, le gouvernement fédéral, le gouvernement de n’importe quel Land ou encore un quart des membres du Bundestag peuvent contester la conformité d’une loi d’un Land à la Loi fondamentale ou au droit fédéral[8]. Par exemple, la fin de l’inclusion scolaire des élèves handicapés proposée par l’AfD dans son programme, et l’obligation de classes séparées pour tous les enfants de réfugiés (chap. IV) soulèveraient de sérieuses difficultés au regard du principe constitutionnel d’égalité. Les personnes atteintes dans leurs droits fondamentaux par l’action de ce gouvernement pourraient également déposer des recours constitutionnels individuels (Verfassungsbeschwerde) devant la Cour de Karlsruhe ou la Cour constitutionnelle du Land.

Il est possible de saisir la Cour constitutionnelle de Saxe-Anhalt d’un contrôle abstrait dans les cas où une loi du Land violerait sa Constitution. Il faut pour cela que la demande émane du gouvernement ou d’un quart des membres du Landtag (art. 75, n° 3)[9]. Prenons un exemple concret : l’AfD dénonce dans son programme une prétendue idéologie sociétale et politique déployée à l’école et propose de remplacer l’obligation de scolarisation par une « obligation éducative ». Une telle substitution se heurterait directement à l’article 25, al. 2, de la Constitution de Saxe-Anhalt, qui consacre justement la scolarité obligatoire pour tous.

La Cour constitutionnelle du Land peut également être saisie de litiges opposant les organes constitutionnels (Organstreit) au sujet de leurs droits et obligations respectifs (art. 75, n° 1, de la Constitution du Land). Les groupes parlementaires, les députés ou les partis politiques figurent ainsi parmi les requérants susceptibles de défendre les droits constitutionnels attachés à leur statut, notamment face à des entraves au contrôle parlementaire ou à un usage partisan des moyens gouvernementaux. La Cour de Saxe-Anhalt est d’ailleurs connue pour sa jurisprudence particulièrement favorable aux droits de l’opposition[10].

B. Les moyens d’intervention fédérale

Le gouvernement fédéral peut contrôler la conformité au droit positif de l’exécution des lois fédérales par les Länder à titre de compétence propre (art. 84, al. 3, LF). Si les manquements relevés persistent, le Bundesrat se prononce, à la demande du gouvernement fédéral ou du Land, sur l’existence d’une violation du droit.

À ce contrôle s’ajoute un instrument de contrainte fédérale (Bundeszwang) particulièrement fort. L’article 37 de la Loi fondamentale autorise le gouvernement fédéral, avec l’accord du Bundesrat, à prendre « toutes les mesures nécessaires » pour contraindre un Land à remplir les obligations fédérales qui lui incombent en vertu de la Loi fondamentale ou d’une autre loi fédérale. L’arrivée de l’AfD au pouvoir ne constituerait donc pas, par elle-même, un motif d’intervention. L’identification d’un manquement précis reste nécessaire, le mécanisme n’ayant pas vocation à devenir une habilitation générale à administrer un Land dont les orientations déplaisent au gouvernement fédéral.

La contrainte fédérale n’a jamais été utilisée sous la Loi fondamentale, et la formule des « mesures nécessaires » est l’archétype d’un énoncé « ouvert », laissant un large champ des possibles dans sa concrétisation par les acteurs concernés. Une neutralisation de l’action de l’Office de protection de la Constitution du Land pourrait, par exemple, justifier comme « mesure nécessaire » une intervention fédérale allant jusqu’à une prise en charge temporaire du service[11]. Le Bundeszwang pourrait être utilisé en dernier recours face à un refus organisé d’accueillir les demandeurs d’asile relevant du quota du Land, en violation de la Loi fédérale sur l’asile[12]. Il serait également envisageable face au refus persistant d’exécuter une décision de Karlsruhe, dont le respect constitue une obligation fédérale (art. 94, al. 4, LF).

Nul doute qu’en cas d’usage de cette « contrainte fédérale », la Cour de Karlsruhe serait saisie par le gouvernement du Land dans le cadre d’un litige entre la Fédération et les Länder (Bund-Länder-Streit). La Cour pourrait alors contrôler la constitutionnalité des mesures fédérales.

La contrainte fédérale doit être envisagée comme une ultima ratio, car son usage mettrait à mal le fédéralisme coopératif tel qu’il a été pratiqué jusqu’à présent[13]. Le gouvernement fédéral aurait intérêt dans un premier temps à utiliser les voies plus prudentes de la justice constitutionnelle et du « contrôle fédéral ». La culture légaliste allemande mise en définitive beaucoup sur le droit[14]. Celui-ci peut-il, à lui seul, préserver l’ordre constitutionnel libéral et démocratique ? On peut en douter. Les acteurs politiques et la société civile ont, eux aussi, un rôle décisif à jouer pour entretenir l’adhésion aux principes structurants de la démocratie allemande.

[1] 15 sièges pour la CDU, 8 chacun pour le SPD, les Verts et Die Linke, et 5 pour le BSW.

[2] Bien qu’arrivée en tête, l’AfD a peu de chances de former un gouvernement en Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, où une coalition entre le SPD, Die Linke et les Verts disposerait de 39 sièges sur 71.

[3] Fondé en 2024 par Sahra Wagenknecht, ancienne figure de Die Linke, le BSW associe des positions sociales de gauche à une ligne restrictive sur l’immigration et se montre favorable à un rapprochement avec la Russie.

[4] En l’absence d’auto-dissolution, le gouvernement d’affaires courantes pourrait rester en place jusqu’aux nouvelles élections. Certains estiment que d’autres tours de scrutin pourraient être envisagés pour sortir d’un tel blocage, R. Böttner, « Ja, Nein, vielleicht? », VerfBlog, 3 septembre 2026.

[5] A. Laboda, « Diese Projekte könnten AfD und BSW gemeinsam durchsetzen », MDR Aktuell, 11 septembre 2026.

[6] E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 2^e éd., Duncker & Humblot, 1998 (1ʳᵉ éd. 1964), p. 36.

[7] V. en particulier : Ministerium für Inneres und Sport Sachsen-Anhalt, Verfassungsschutzbericht 2025, Magdebourg, 2026.

[8] Un autre gouvernement de Land pourrait ainsi saisir la Cour indépendamment d’éventuelles hésitations du gouvernement fédéral (par ex. en cas de tension au sein de la coalition CDU-CSU/SPD).

[9] Aucun groupe d’opposition ne pourrait atteindre à lui seul ce seuil.

[10] A. Kazakou, Les Cours constitutionnelles des États fédérés allemands : contribution à l’étude de la justice constitutionnelle, Thèse de doctorat, Univ. Panthéon-Assas, Paris, 2020, p. 425 et s.

[11] H. Meiertöns, « Bundeszwang im Verfassungsschutzverbund. Mittel gegen „exekutiven Ungehorsam“ einer autoritär-populistischen Landesregierung », VerfBlog, 4 septembre 2026.

[12] V. l’analyse d’Oliver Lepsius : « Mögliche AfD-Regierungen: Kann der Bund ein Land zur Kooperation zwingen? », tagesschau.de, 7 juillet 2026.

[13] S. Schönberger, « Was der Bund gegen eine AfD-Regierung tun kann », FAZ, 13 sept. 2026, édition en ligne ; A. Gaillet, « Victoire de l’AfD en Saxe-Anhalt : le fédéralisme allemand à l’épreuve », Le Club des juristes, 9 sept. 2026.

[14] U. Volkmann, « Demokratischer Minimalismus. Zur Kapitulation der Demokratietheorie vor der gegenwärtigen Lage », Merkur, n° 912, mai 2025, p. 12.