Révision de la Constitution en Grèce : rigidité constitutionnelle et ambitions déçues de la gauche radicale Par Elina Lemaire
La Constitution grecque de 1975, adoptée au lendemain de la chute de la dictature des colonels (en 1974) a été révisée le 25 novembre dernier, pour la quatrième fois de son histoire. Alors que la gauche radicale de SYRIZA et l’ancien premier Ministre, M. Tsipras, souhaitaient une réforme de grande ampleur, la révision est dans l’ensemble limitée dans son objet. Cela s’explique notamment par les nombreuses contraintes procédurales pesant sur l’organe exerçant le pouvoir de révision.
The Greek Constitution of 1975 has been amended for the fourth time on November 25, 2019. The former majority in Parliament (SYRIZA, radical-left) initiated the revision with hope for a profound change. However, the new parliamentary majority (Nea Dimokratia, moderate-right) approved a limited revision. In fact, the constitutional amendment process in Greece results in a rigid Constitution.
Par Elina Lemaire, Maître de conférences en droit public à l’Université de Bourgogne (CREDESPO)
Pour la quatrième fois de son histoire, la Constitution grecque de 1975, adoptée au lendemain de la chute de la dictature des colonels (1967-1974), a fait l’objet d’une révision. La procédure, déclenchée en novembre 2018 par le dépôt d’une proposition de loi constitutionnelle signée par cinquante députés de la majorité parlementaire de l’époque (la gauche radicale de SYRIZA), s’est achevée le 25 novembre dernier par l’adoption par la Boulé (le Parlement monocaméral grec) de la proposition de révision – très largement amendée.
La loi constitutionnelle, contrairement aux lois ordinaires, n’est pas soumise à la promulgation – les autorités de l’exécutif sont totalement exclues du processus de révision, qui constitue un monopole parlementaire[1]. Elle a été publiée au Journal Officiel de la République Hellénique le 28 novembre.
Les députés de SYRIZA et leur chef de file, M. Tsipras – qui était Premier ministre lors du dépôt de la proposition de loi constitutionnelle – avaient initialement pour ambition (affichée) de réaliser une réforme de grande ampleur. Le texte adopté le 25 novembre dernier révèle que le consensus politique n’a pas pu être réalisé autour de la réforme « radicale » qu’ils préconisaient. Sur le fond, donc, point de révolution (II). Cela s’explique sans doute, au moins en partie, par le caractère fort contraignant de la procédure de révision prévue par l’article 110 de la Constitution grecque (I).
I – Une procédure de révision lourde
Traditionnellement, le degré de rigidité de la Constitution grecque est élevé. A cet égard, l’article 110 de la Constitution de 1975 – qui s’inspire très largement des règles relatives à la révision des Constitutions grecques de 1864, 1911 et 1952 – ne fait pas exception : il prévoit d’abord des limites de fond (intangibilité des dispositions constitutionnelles définissant le fondement et la forme du régime [une République parlementaire] et de divers articles proclamant le principe de séparation des pouvoirs et garantissant des droits et libertés aux individus). Il impose ensuite des contraintes procédurales très strictes.
La procédure de révision s’articule en deux étapes, entièrement maîtrisées par le Parlement : la première est celle de la constatation de la « nécessité de la révision », formalisée par l’adoption d’une résolution à la majorité des trois cinquièmes des membres de la Boulé (soit 180 députés sur un total de 300)[2], par deux scrutins espacés au minimum par un intervalle d’un mois. Aux termes de l’article 110 de la Constitution, cette résolution « détermine spécifiquement les dispositions qui doivent faire l’objet d’une révision »[3]. La Boulé à l’initiative de la révision est uniquement habilitée à en constater la nécessité et à déterminer les dispositions qui doivent en faire l’objet. Une fois accomplie cette double opération, son rôle dans la procédure de révision prend fin et celle-ci est momentanément suspendue.
La seconde étape de la procédure de révision est déclenchée après l’élection des membres d’une nouvelle Boulé. S’ouvre alors la phase de discussion et, le cas échéant, d’adoption de la proposition de loi constitutionnelle. L’article 110 de la Constitution grecque prévoit en effet que lors de sa première session, la Boulé nouvellement élue « décide, à la majorité absolue de ses membres, à propos des dispositions à réviser »[4].
La question de l’articulation des prérogatives des deux Boulé intervenant dans le processus de révision fut, en 2018 et 2019, au cœur de très vifs débats politiques et doctrinaux, évidemment attisés par le fait qu’entre les deux étapes de la procédure de révision, l’alternance politique était plus que probable. L’interrogation fondamentale porta sur la capacité, pour la première Boulé, à lier la seconde Boulé par ses décisions, notamment quant au sens de la révision. Sans entrer dans les détails d’un débat qu’il est impossible de résumer en quelques lignes, observons que la doctrine constitutionnelle grecque majoritaire considère que la seconde Boulé n’est pas liée par les indications de la première Boulé quant au sens à donner aux dispositions dont la nécessité de la révision a été constatée. Cette interprétation de l’article 110 de la Constitution grecque est la plus proche de la lettre du texte. C’est également celle qu’a adoptée la seconde Boulé dans le cadre de la procédure de révision qui vient de s’achever. Mais elle ne nous semble pas tout à fait convaincante, pour au moins deux raisons. D’une part, parce que l’article 110 est fondé sur une logique transpartisane de double consentement des deux Boulé à la révision ; d’autre part, parce qu’il est impossible de faire abstraction des motifs qui ont conduit à la constatation de la « nécessité de la révision » au sein de la première Boulé et qui fondent et justifient son consentement au processus de révision. On ne saurait en effet admettre que des députés membres de la seconde Boulé profitent de l’occasion qui leur est donnée par leurs prédécesseurs (qui leur étaient peut-être politiquement opposés – comme ce fut le cas pour la première fois dans le processus de révision de 2018-2019) de procéder à la révision de telle disposition constitutionnelle dans un sens absolument opposé à celui qui était envisagé par ces derniers.
Longue et complexe, la procédure définie à l’article 110 est particulièrement contraignante afin d’éviter que la Constitution formelle ne soit à la merci de majorités politiques changeantes. L’article 110 – ultime précaution prise par le constituant en 1975 – fixe également une limitation temporelle à la révision : aucune nouvelle procédure ne peut être entamée dans un délai de cinq ans à compter de « l’achèvement de la précédente procédure ».
Il résulte de ce cumul d’obstacles de procédure que, comme celles qui l’ont précédée (1986, 2001[5], 2008), la révision constitutionnelle de 2019 s’est finalement avérée relativement restreinte.
II – Une révision limitée
La résolution adoptée par la (première) Boulé le 14 mars 2019 – et constatant la nécessité de la révision – concernait quarante-neuf dispositions constitutionnelles réparties dans vingt-sept articles. La loi constitutionnelle du 25 novembre dernier procède à la révision de dix-huit dispositions et à la réécriture de quatorze articles (sur un total de cent vingt). Encore faut-il préciser que neuf de ces dispositions, soit la moitié des dispositions révisées, étaient des dispositions purement transitoires qui, sans surprise, ont été abrogées à l’unanimité des députés présents le jour du scrutin (soit 297).
En dehors de cette abrogation, la réforme de 2019 comporte une dimension principalement institutionnelle. Sans prétendre à l’exhaustivité, signalons d’abord la modification du régime de la responsabilité pénale des parlementaires (adopté par 179 voix contre 117[6]) : l’article 62 de la Constitution grecque prévoyait, avant sa modification, que les députés ne pouvaient être poursuivis, arrêtés, emprisonnés ou soumis à d’autres contraintes (physiques) « sans l’autorisation de la Boulé ». La révision a réduit le champ de l’inviolabilité parlementaire, qui ne concernera désormais plus les « délits sans lien avec l’exercice du mandat ou l’activité politique du député », pour lesquels – prévoit le nouvel article 62 – la Boulé délivrera « obligatoirement » l’autorisation demandée par l’autorité judiciaire[7]. Il eût été plus simple, puisque la décision de modifier le régime de l’inviolabilité avait été prise – de ne plus prévoir, pour ces derniers délits, l’intervention de la Boulé. Dans un État décrié pour être dans l’ensemble très corrompu, cette réforme en demi-teinte invite à la circonspection. Dans le même registre, la révision de 2019 modifie (à la marge) le régime de la responsabilité pénale des membres (et anciens membres) du gouvernement pour les crimes et délits commis dans l’exercice de leurs fonctions. Ces derniers sont soumis à un régime très largement dérogatoire au droit commun – qu’il eût peut-être été raisonnable de repenser entièrement à la faveur de la procédure de révision constitutionnelle. D’une part, en effet, la mise en accusation est exercée par la Boulé et, d’autre part, les membres du gouvernement sont jugés (en premier et dernier ressort) par une Cour spéciale composée de magistrats professionnels (six membres du Conseil d’État et sept membres de la Cour de cassation) – Cour spéciale qui peut être dessaisie si la Boulé décide de revenir sur sa décision, ce qu’elle peut faire à « tout moment ». Depuis la révision de 2001, l’article 86 § 3 de la Constitution limitait dans le temps la compétence parlementaire de mise en accusation des membres du gouvernement. C’est cette limitation dans le temps qui a été supprimée par la révision de 2019, à une très forte majorité (274 voix pour, 23 abstentions).
Troisième réforme notable : celle de l’article 32, relatif à l’élection du Président de la République. Ce dernier est élu pour cinq ans par la Boulé, à la majorité qualifiée des deux tiers de ses membres (soit 200 voix). Dans l’hypothèse où aucun candidat n’obtenait le nombre de voix requis par la Constitution, l’ancienne version de l’article 32 prévoyait l’organisation cinq jours plus tard d’un nouveau scrutin dans les mêmes conditions. Si aucun candidat n’était élu lors de ce second scrutin, un troisième scrutin était organisé cinq jours plus tard. Pour ce dernier scrutin, le seuil de la majorité qualifiée était abaissé aux trois cinquièmes du nombre de membres de la Boulé (soit 180 voix). Si, à l’issue de cet ultime scrutin, aucun candidat n’obtenait la majorité requise, la Constitution prévoyait la dissolution automatique de la Boulé dans les dix jours et la tenue de nouvelles élections législatives. Les élections législatives anticipées de janvier 2015, remportées par SYRIZA, furent justement consécutives à l’échec de la Boulé à élire le Président de la République. La recherche du consensus politique autour de la personnalité du chef de l’État (qui, dans le cadre de ce régime parlementaire moniste, est le « régulateur du régime politique » [art. 30 de la Constitution grecque] et certainement pas un « gouvernant ») pouvait ainsi, de façon paradoxale, conduire à une crise institutionnelle grave. Pire encore, la procédure pouvait être détournée pour servir les fins politiques de l’opposition parlementaire en provoquant la dissolution de la Boulé à un instant jugé électoralement opportun (lors de la séance du 25 novembre dernier, l’actuel Premier ministre grec, M. Mitsotakis, dénonçait ainsi l’attitude de son prédécesseur, M. Tsipras, en décembre 2014 : « vous avez personnellement contourné la signification de la Constitution en 2014, lorsque vous avez, de façon provocante, refusé l’élection de tous les candidats à la présidence de la République[8]. Si notre groupe vous avait présenté vous-même comme candidat, j’imagine que vous vous seriez opposé à votre propre élection ! »). La dissociation entre l’absence d’élection du Président de la République et la dissolution automatique de la Boulé avait été envisagée lors des révisions constitutionnelles de 2001 et 2008, sans toutefois pouvoir aboutir. C’est désormais (fort heureusement) chose faite. La proposition de loi constitutionnelle de SYRIZA prévoyait, en cas d’échec de l’élection du Président par la Boulé, une élection directe par le peuple. Cette curieuse solution, dont les conséquences institutionnelles n’avaient pas été précisément mesurées, n’a pas été retenue. L’article 32 prévoit désormais qu’en cas d’échec de l’élection du Président à la majorité qualifiée et à la majorité absolue, le chef de l’État pourra être élu à la majorité simple des députés présents le jour du scrutin.
Signalons enfin, toujours sur le plan institutionnel, l’abaissement des seuils relatifs à la création de commissions d’enquête parlementaires : l’article 68 de la Constitution a été réécrit de façon à permettre à dix députés de prendre l’initiative de cette création. Toutefois, le progrès en matière de « droits » des minorités parlementaires est très modeste : pour aboutir, la proposition devra être soutenue par deux cinquièmes des membres de la Boulé (soit 120 députés) ; par ailleurs, seules deux commissions d’enquête peuvent être constituées de cette façon par législature (c’est-à-dire deux commissions maximum sur une période de quatre ans). Pour rappel, le Règlement de l’Assemblée nationale française prévoit, dans son article 141, que « chaque président de groupe d’opposition ou de groupe minoritaire obtient, de droit, une fois par session ordinaire, à l’exception de celle précédant le renouvellement de l’Assemblée, la création d’une commission d’enquête… ». Ce « droit de tirage » existe également au profit des groupes du Sénat[9].
La révision de 2019 introduit par ailleurs quelques modifications du point de vue du fonctionnement de la démocratie grecque : ainsi du droit désormais reconnu constitutionnellement aux Grecs expatriés de participer aux votations grecques depuis leur lieu de résidence (art. 54 § 4) et de l’instauration d’une initiative populaire en matière législative (art. 73 § 6). Ce dernier mécanisme, adopté à une très forte majorité de 254 voix contre 32 (et 11 abstentions), est – naturellement – très encadré : la proposition de loi doit être soutenue par 500 000 électeurs (sur un total d’environ dix millions) ; l’initiative ne peut être exercée plus de deux fois par législature ; la proposition de loi ne peut avoir pour objet les finances publiques, la politique extérieure ou la défense nationale. La proposition populaire est examinée en commission parlementaire, puis discutée et mise aux voix en séance plénière par la Boulé. Aux termes de l’article 73 nouveau, une loi doit préciser les conditions de mise en œuvre de cette nouvelle procédure qui, au double regard des conditions de soutien exigées et de la désorganisation générale de nombreux services étatiques – malgré les importants progrès des toutes dernières années –, nous semble, à ce jour, avoir peu de chances de prospérer.
Il convient, pour finir, de dire quelques mots de certaines des propositions de réforme qui n’ont pas été retenues. La gauche radicale de SYRIZA préconisait la révision de l’article 3 de la Constitution, relatif aux relations entre l’Église (orthodoxe) et l’État grec, dans le sens (notamment) de l’affirmation de la neutralité religieuse de l’État. Cette proposition – explosive – a été rejetée par 190 voix contre 85 (et 22 abstentions). Il en est allé de même de la proposition de modification de l’article 5 de la Constitution, qui avait pour objet d’y insérer une disposition relative à la « protection absolue de la vie, de l’honneur et de la liberté sans distinction de sexe, d’identité sexuelle ou d’orientation sexuelle », ou de la proposition de révision de l’article 21 afin d’instaurer un monopole public pour la gestion des « biens collectifs de base » (parmi lesquels l’eau et l’électricité), qui n’ont pas été admises par la nouvelle majorité de droite. Sur le plan institutionnel, l’instauration de la proportionnelle intégrale pour l’élection des membres de la Boulé n’a (heureusement) pas abouti, pas plus que l’inscription dans la Constitution du référendum d’initiative populaire – proposition grotesque parce que soutenue par ceux-là mêmes qui, en 2015, avaient scandaleusement malmené l’outil référendaire auquel ils n’auraient jamais dû, d’ailleurs, avoir alors recours[10]…
Une remarque conclusive : le degré de rigidité de la Constitution grecque de 1975 est élevé, nous l’avons souligné. Le précédent de la révision de 2018-2019 accentuera cette rigidité, l’alternance politique qui s’est produite à la Boulé entre les deux phases de la procédure de révision ayant eu pour conséquence de faire échapper la révision à la majorité politique qui l’avait décidée. Inévitablement, ce précédent aura pour conséquence d’inhiber la majorité parlementaire de la première Boulé. L’interprétation retenue de l’article 110 relatif à la révision (i. e. la seconde Boulé n’est pas juridiquement liée par les décisions de la première) conduit ainsi à re-politiser une procédure que le constituant avait pourtant souhaité transpartisane. Vaine chimère, sans aucun doute…
[1] Qu’on nous permette de renvoyer à notre étude sur la procédure de révision de la Constitution grecque (« La procédure de révision de la Constitution en Grèce : brèves réflexions à l’occasion de la réforme constitutionnelle de 2018-2019 », à paraître à la RFDC en 2020), qui contredit notamment la thèse, très répandue parmi les constitutionnalistes grecs, de la participation du peuple au processus de révision (via l’élection de la seconde Boulé, v. infra).
[2] Sur les conditions de majorité requises, il y a dans l’article 110 de la Constitution grecque des subtilités qu’il est impossible d’exposer ici en raison du format contraint du billet de « blog ». On se reportera, pour davantage de précisions, à notre étude précitée.
[3] La traduction du grec au français a été réalisée par nos soins. Une traduction officielle de la Constitution grecque en langue française est disponible sur le site Internet de la Boulé à l’adresse suivante : https://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/001-180%20galliko.pdf.
[4] Formule très inélégante mais qui nous semble correspondre à la lettre du texte de l’article 110 (qui est fort mal rédigé).
[5] La révision de 2001 fut (quantitativement) plus étendue puisque quatre-vingt-deux des cent vingt articles de la Constitution formelle furent alors entièrement ou partiellement réécrits.
[6] Au sein de la Boulé issue des élections législatives du 7 juillet 2019, la droite modérée (Nouvelle démocratie) dispose de la majorité absolue (158 sièges sur un total de 300). Le second groupe parlementaire est celui de SYRIZA (86 membres).
[7] Précisons que, en dehors de l’article 62 qui concerne le régime de l’inviolabilité, les articles 60 et 61 de la Constitution grecque prévoient également l’irresponsabilité des députés : « le droit des députés d’exprimer leur opinion et de voter selon leur conscience est illimité » (art. 60 § 1) ; « le député n’est ni poursuivi, ni interrogé de quelque manière que ce soit, à l’occasion d’une opinion ou d’un vote émis par lui dans l’exercice de ses fonctions parlementaires » (art. 61 § 1). (traduction officielle).
[8] En application de l’article 140 du règlement de la Boulé, les candidats à l’élection présidentielle sont « présentés » par les seuls groupes parlementaires.
[9] Article 6 bis du Règlement du Sénat : « Chaque groupe a droit à la création d’une commission d’enquête […] par année parlementaire ».
[10] Qu’on nous permette à ce sujet de renvoyer à notre billet : « Crise grecque : le double échec de la démocratie. Libres propos à l’occasion de l’anniversaire d’un autre référendum », blog de Jus Politicum, juillet 2016. V. également Denis Baranger, « Péril populiste et illusion référendaire », blog de Jus Politicum, novembre 2019.
Crédit photo: George Kourounis, CC 2.0 (recadrage)
