L’affaire Fillon n’est pas un « coup d’Etat institutionnel »
Un Appel signé par des professeurs de droit et des avocats entend dénoncer ce qu’ils appellent un « coup d’Etat institutionnel » pour décrire l’enquête menée par le parquet national financier contre François Fillon. Selon ce texte, le pouvoir actuel, notamment François Hollande, instrumentaliserait la justice pour écarter le vainqueur des primaires de la campagne présidentielle. L’Appel contient des arguments de droit pénal qui reposent sur une interprétation restrictive tant du délit de détournement des fonds publics que de la compétence du Parquet national financier. On laissera les spécialistes répondre à de tels arguments qui sont d’ailleurs ceux avancés par les avocats de François Fillon pour se concentrer sur les arguments d’ordre constitutionnel qui s’opposeraient à une telle enquête. Le principal d’entre eux consiste à invoquer une atteinte au principe de « la séparation des pouvoirs, seul garant du caractère démocratique des institutions et obstacle à la tyrannie » :
« L’indépendance dont dispose le parlementaire, y compris dans la gestion de ses crédits destinés à rémunérer ses collaborateurs, n’est pas un simple caprice. C’est le préalable nécessaire à l’une de ses missions constitutionnelles qu’est le contrôle de l’exécutif. Pour préserver le principe de séparation des pouvoirs, les assemblées disposent, comme elles l’entendent, de leurs crédits de fonctionnement. Incriminer l’emploi discrétionnaire de ces dotations serait s’en prendre à l’exercice de la fonction d’un parlementaire, s’attaquer par là-même au principe constitutionnel de l’indépendance des assemblées parlementaires, corollaire de la séparation des pouvoirs. Pour l’exécutif, prétendre contrôler l’utilisation des dotations d’un parlementaire au moyen d’une procédure pénale enfreint donc ce principe. »[1]
Une telle argumentation prolonge, en la radicalisant l’opinion précédemment exprimée par un certain nombre d’autres professeurs de droit. D’un côté, on aurait « donné aux juges le pouvoir de faire ou défaire une carrière politique, au mépris du principe de séparation des pouvoirs » et il existerait en outre une distinction à faire entre « le temps de la justice » et « le temps de la politique » pour interdire l’interférence de la justice dans le fonctionnement de la démocratie et donc dans les élections[2] . D’un autre côté, la recherche par la justice de l’effectivité de la collaboration de Mme Fillon constituerait une atteinte à « l’indépendance de l’exercice du mandat parlementaire »[3]. On toucherait ici, bien que cela ne soit pas dit, à l’immunité conférée aux parlementaires par l’article 26 de la Constitution.
L’appel des professeurs et avocats va bien au-delà de ces simples arguments en utilisant l’expression de « coup d’Etat » qui ne devrait pas, pourtant, être utilisée sans précaution. Malgré la véhémence des propos et la référence aux grands principes, aucun des arguments avancés par ceux qui entendent défendre principalement les principes constitutionnels et accessoirement M. Fillon (à moins que ce soit l’inverse…), n’est véritablement convaincant.
C’est d’abord une bien curieuse conception de la séparation des pouvoirs qui interdirait à la justice de s’intéresser au comportement d’hommes politiques au seul motif qu’ils seraient des parlementaires. Si l’on reprenait cet argument, cela reviendrait à admettre qu’il y aurait une souveraineté parlementaire qui rendrait les assemblées totalement irresponsables, et à l’abri de l’immixtion des juges. Mais le principe de séparation des pouvoirs ne crée pas trois domaines étanches les uns par rapport aux autres. Les meilleurs constitutionnalistes ont bien compris qu’il s’agissait moins d’une séparation des fonctions que d’une collaboration des pouvoirs. De ce point de vue, les professeurs de droit en question semblent oublier la finalité fondamentale d’un tel principe : « Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir » (Esprit des Lois, livre XI, chap. IV). Or, selon la conception de la séparation des pouvoirs proposée par les signataires de l’Appel, le pouvoir n’arrête pas le pouvoir : il est invité à le laisser passer. On se permettra de rappeler à ces derniers l’existence du très sage principe formulé par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme : « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Encore une fois, on ne voit pas pourquoi un parlementaire, fût-il candidat à l’élection présidentielle, échapperait à une telle disposition. On ne comprendrait pas pourquoi les parlementaires auraient le droit d’allouer discrétionnairement à leurs collaborateurs les dotations parlementaires dont ils bénéficient, sans que personne n’ait le droit de vérifier l’usage qu’ils font de cet argent.
En outre, si l’argument de l’indépendance de l’exercice du mandat parlementaire est plus sérieux, il ne tient pas davantage. Cette indépendance est fixée et complètement déterminée par les immunités dont jouissent les parlementaires en vertu de l’article 26 de la Constitution. Ces immunités ne posent nullement un principe général d’indépendance des parlementaires à l’égard de la justice. Elles constituent au contraire des exceptions au principe selon lequel les parlementaires sont soumis au droit commun et les exceptions s’interprètent strictement, l’invocation de la séparation des pouvoirs ne pouvant justifier aucune interprétation extensive. La première de ces exceptions fait obstacle à tout engagement de responsabilité pénale ou civile du fait des « opinions et votes » émis par un parlementaire « dans l’exercice de ses fonctions » (art. 26, al.1). A l’évidence elle n’est pas applicable à l’espèce Fillon.
La seconde exception prend la forme d’une inviolabilité qui protège les membres du Parlement contre « toute arrestation ou (…) toute autre mesure privative ou restrictive de liberté » dans la mesure où de telles mesures ne pourraient être prises qu’avec l’autorisation du bureau de l’Assemblée (art. 26 al.2). François Fillon ne fait l’objet d’aucune mesure de ce type et le fait que son bureau a été l’objet, dans les locaux de l’Assemblée nationale, d’une perquisition judiciaire – qui plus est autorisée par le président de cette Chambre — ne constitue pas davantage une telle mesure de privation ou de restriction de la liberté. Rien n’a d’ailleurs interdit à la police d’aller effectuer une perquisition dans les locaux de l’Elysée à l’occasion de l’affaire dite des « sondages ». Un dernier argument a été invoqué : l’existence de précédents jurisprudentiels[4] desquels il ressort que les juges judiciaires ont déjà eu l’occasion, par exemple d’examiner la licéité du licenciement d’une assistante parlementaire qui avait dénoncé l’emploi fictif de la fille du parlementaire pour lequel elle travaillait, la Cour de cassation ayant protégé ici la liberté d’expression de la salariée licenciée (Cass. Soc., 29 déc. 2010, n° 09-41543). On reste donc pour le moins perplexe face à l’invocation d’un principe particulièrement imprécis, la séparation des pouvoirs, qui n’a reçu aucune définition prétorienne véritable, qui n’est pas davantage précisé par les défenseurs de la cause de François Fillon, et que l’on voudrait faire jouer pour subvertir les dispositions claires et précises de l’article 26.
Dans cette affaire Fillon, il convient de ne pas inverser les responsabilités et il ne suffit pas davantage d’imaginer des complots. Les faits sont d’une désarmante simplicité : un candidat à l’élection présidentielle élu brillamment aux primaires de la droite sur une ligne dure et moralisatrice, réclamant aux Français de grands sacrifices, est ensuite, l’objet de révélations journalistiques qui, si elles sont avérées, tendraient à montrer que ses actes sont en contradiction avec les principes qu’il proclame. Il a pratiqué le népotisme, comme tant d’autres certes, mais les circonstances ont changé depuis l’époque, par exemple, de François Mitterrand. L’opinion publique ne tolère plus ce qu’elle tolérait auparavant. « La corruption de la République », que dénonçait Yves Mény dans un ouvrage qui n’a hélas rien perdu de son actualité, est devenue insupportable aux citoyens qui n’ont, en ce moment, ni privilèges, ni vie facile.
Ainsi, à en croire les faits rapportés par la presse, M. Fillon n’a pas commis seulement une « erreur », mais bien une « faute » morale. L’argument selon lequel ces comportements n’auraient rien d’illégal, n’est pas non plus suffisant. En effet, les électeurs conservent le droit de ne pas voter pour un candidat dont ils réprouvent la conduite, même si celle-ci ne constitue pas – ce qui reste d’ailleurs encore à démontrer – une faute pénale : cela s’appelle la responsabilité politique. Prétendre le contraire serait admettre que les hommes publics ont le droit de faire certaines choses, mais qu’il est interdit de dire qu’ils les font.
Reste alors ouverte la question de savoir si le vainqueur des primaires de la droite et du centre subira ou non, politiquement, voire pénalement, les conséquences de son comportement. Mais il est, en revanche, certain que l’argument de la séparation des pouvoirs, invoqué pour la défense de François Fillon, ne saurait en aucune manière emporter la conviction.
Denis Baranger, Olivier Beaud, Jean-Marie Denquin, Olivier Jouanjan, Patrick Wachsmann (professeurs de droit public)
[1] Italiques dans le texte cité par le site Atlantico. http://www.atlantico.fr/decryptage/francois-fillon-appel-juristes-contre-coup-etat-institutionnel-geoffroy-vries-philippe-fontana-andre-decocq-2967969.html#x0ff29Pfz8sYHXMa.99
[2] Bertrand Mathieu et Hervé Bonard, Le Figaro du 1er fév. 2017.
[3] Pierre Avril et Jean Gicquel, Le Figaro du 9 fév. 2017.
[4] N. Molfessis, Le Monde du 16 fév. 2017.
