Pas de retraite pour l’obstruction : l’examen à l’Assemblée nationale du projet de loi instituant un système universel de retraite 1/2 Par Benjamin Fargeaud et Brice Lacourieux
Phénomène ayant pris de l’ampleur dans le courant des années 1980, l’obstruction parlementaire semble ne rien avoir perdu de sa vigueur comme l’illustre l’examen à l’Assemblée nationale du projet de loi instituant un système universel de retraite. À cette occasion, l’ensemble des outils à la disposition des députés pour ralentir le débat parlementaire ont été utilisés avec succès. Cet épisode démontre que l’obstruction, qui s’appuie principalement sur l’usage massif du droit d’amendement, demeure une arme pour l’opposition parlementaire. Il illustre également les limites des différents dispositifs visant à contrer l’obstruction, ces derniers n’ayant fait preuve que d’une efficacité limitée.
Gaining influence since the 1980’s, filibustering is still strong, as the reform on universal retirement currently examined at the National assembly shows. In this context, all the tools at the disposal of members of the parliament to slow down the parliamentary debate have successfully been used. This episode tends to demonstrate that filibustering, which mainly relies on massive use of the right of amendment, remains a weapon in favor of the parliamentary opposition. It also illustrates the limits of various legal mechanisms aimed at countering filibustering.
Par Benjamin Fargeaud, Collaborateur parlementaire, docteur en droit public et chargé d’enseignement à l’université Paris II Panthéon-Assas et à l’université de Strasbourg
et Brice Lacourieux, Collaborateur de groupe parlementaire, co-auteur du blog Les Cuisines de l’Assemblée
Partie 1 : Les outils de l’obstruction
« Le droit à la parole est, peut-on dire, la base même du régime parlementaire, et ceci explique l’extraordinaire difficulté que l’on rencontre à discipliner le travail des Chambres »[1]. Ce constat, fait par le député et professeur de droit Marcel Prélot dans les derniers temps de la IVe République, semble ne rien avoir perdu de son actualité, comme l’illustre l’examen par l’Assemblée nationale du projet de loi instituant un système universel de retraite. À cette occasion, le débat parlementaire s’est transformé en une véritable « guérilla parlementaire », pour reprendre la métaphore guerrière parfois employée par certains praticiens de la vie des Assemblées[2]. Si définir l’obstruction parlementaire n’est pas chose aisée, la comparaison du débat parlementaire à un affrontement semble adaptée quand le débat tourne à l’épreuve de force entre la majorité et l’opposition et lorsque cette dernière mobilise tous les outils lui permettant de paralyser l’avancée des débats. L’examen du projet de loi instituant un système universel de retraite a offert un exemple particulièrement frappant de ce cas de figure. À cette occasion, tous les moyens pouvant conduire au ralentissement des débats ont été mobilisés par les parlementaires, transformant cet épisode en un véritable cas d’école. La paralysie de l’examen du projet de loi a ainsi prouvé que l’obstruction demeure, malgré toutes les réformes du Règlement de l’Assemblée, une arme efficace à la disposition des groupes d’opposition.
I. L’obstruction parlementaire, une notion faussement simple
La première difficulté consiste à définir la notion même d’obstruction parlementaire. Le manuel de Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel définit l’obstruction comme « l’usage systématique des moyens de procédure pour faire obstacle au déroulement normal de l’examen d’un texte et en retarder l’adoption »[3]. Si la définition apparaît à première vue aisée à saisir, elle est en réalité faussement simple. Il est en effet difficile de déterminer où s’arrête l’usage « normal » des outils que le Règlement de l’Assemblée met à la disposition de l’opposition et où commence l’abus de droit uniquement destiné à retarder les débats.
Pour le Gouvernement et la majorité parlementaire, pressés par le calendrier législatif et médiatique, les délais d’adoption des lois sont toujours trop longs. Dans cette perspective, l’inflation du nombre d’amendements déposés en commission ou en séance apparaît rapidement comme de l’obstruction, dont l’intensité varie suivant les textes en jeu.
A contrario, pour l’opposition, l’emploi des moyens offerts par le Règlement est tout à la fois légal et légitime face à un adversaire par définition majoritaire et donc normalement invincible. L’objectif est alors de réussir à se faire entendre et à imprimer sa marque à la délibération parlementaire. La plupart du temps, le terme d’obstruction est d’ailleurs récusé et l’accent est mis sur le fait que le droit d’amendement demeure un droit individuel qui ne connaît que peu de restrictions. Dans ce cadre, la défense du droit d’amendement est d’autant plus exacerbée qu’il s’agit d’un des derniers droits individuels dont le parlementaire peut faire usage librement. Déterminer où finit l’usage raisonné de cette prérogative individuelle permettant de nourrir les débats et où commence l’obstruction destinée à entraver la délibération est une appréciation forcément subjective sur laquelle majorité et opposition ne peuvent tomber d’accord.
L’originalité de l’examen du projet de loi instituant un système universel de retraite réside notamment dans le fait qu’une partie de l’opposition, en l’espèce les groupes parlementaires La France insoumise (LFI) et de la Gauche démocrate et républicaine (GDR), ont dans un premier temps explicitement revendiqué les termes d’obstruction parlementaire. Toutefois, cette obstruction ne se veut pas purement négative. Pour l’opposition, faire durer les débats est une occasion d’évoquer le fond du projet et de tenter d’obtenir du Gouvernement des réponses à ses interrogations. La durée des débats permet ainsi de souligner les obscurités d’un texte ou les limites des arguments de la majorité. L’obstruction permet également à l’opposition de maîtriser le rythme de l’examen d’un texte, puisqu’il ne tient alors qu’à elle, par la défense ou non de ses amendements, de ralentir ou d’accélérer les débats. Enfin, de manière peut-être moins avouée, l’obstruction permet de rechercher le coup d’éclat médiatique en poussant le Gouvernement et la majorité parlementaire à la faute, que ce soit par l’emploi de procédures spécifiques réputées impopulaires ou par les propos excédés de ses orateurs. L’affrontement se déplace ainsi de l’hémicycle vers le terrain médiatique, l’obstruction venant nourrir la bataille de la communication entre majorité et opposition.
L’obstruction parlementaire n’est donc pas une notion simple sur laquelle il serait possible de porter un jugement univoque. Il n’y a toutefois guère de doute quant au fait que la pratique est délétère à long terme pour le fonctionnement de l’Assemblée. À l’inflation des amendements répondent les multiples réformes du Règlement destinées à resserrer les débats et à limiter le temps de parole des parlementaires. Limitation du temps de parole qui elle-même concourt à faire du droit d’amendement une des dernières armes individuelles des parlementaires. Obstruction et contre-obstruction alimentent ainsi un cercle vicieux qui traduit la détérioration des usages parlementaires. Lorsque la délibération parlementaire ne repose plus sur un certain « fair-play » mais devient une épreuve de force, la mécanique du parlementarisme s’enraye et le débat se mue en affrontement aussi stérile sur le plan législatif que riche pour la communication politique. À cet égard, l’examen du projet de loi instituant un système universel de retraite est un objet d’étude remarquable.
II. L’obstruction parlementaire, une réalité tangible
L’examen du projet de loi ordinaire instituant un système universel de retraite offre un véritable cas d’école d’obstruction parlementaire, comme l’illustre l’échec de la commission spéciale et le ralentissement important de l’examen en séance publique. Quasiment toutes les armes imaginables ont été utilisées par l’opposition. Leur efficacité est toutefois inégale et il est possible de distinguer deux catégories : d’une part, les armes procédurales symboliques liées à une connaissance subtile du Règlement, et d’autre part les armes véritablement efficaces qui s’appuient sur une utilisation massive du droit d’amendement.
Les armes procédurales symboliques
Le premier conseil que donnait l’ancien président de la commission des lois Pierre Mazeaud aux jeunes députés était de lire le Règlement. Rares sont toutefois les députés qui en maîtrisent toutes les possibilités : le président du groupe GDR André Chassaigne est de ceux-là.
Tout comme le groupe Les Républicains et le groupe Socialiste et apparentés, il a très vite fourbi ses armes en obligeant la majorité à respecter les délais de demande de constitution d’une commission spéciale[4] avant de contester, dès le dépôt du texte, l’étude d’impact qui l’accompagnait. L’avis du Conseil d’État, particulièrement critique (sans que cela soit exceptionnel) a eu une exposition médiatique remarquable que les oppositions ont essayé d’exploiter à leur avantage. La Conférence des présidents est en effet compétente, parallèlement avec celle du Sénat, pour constater « une éventuelle méconnaissance des conditions de présentation » de l’étude d’impact (article 47-1 RAN). Le fait majoritaire au sein de la conférence des présidents condamnait la démarche à l’échec, mais le relais a été pris par le groupe socialiste qui a demandé une commission d’enquête sur cette même étude d’impact. Théoriquement de droit (le fameux « droit de tirage » dont dispose chaque groupe une fois par session), cette demande lui a toutefois été refusée car irrecevable juridiquement selon la commission des affaires sociales. À l’argument juridique – ce serait un détournement de l’objet des commissions d’enquête, qui doit porter sur des faits au sens des articles 137 et s. du RAN – la majorité a ajouté un argument politique : cette demande serait une nouvelle tentative pour que la réforme des retraites n’aboutisse pas. Autrement dit, la demande de constitution d’une commission d’enquête était analysée ici comme une nouvelle forme d’obstruction.
Pendant les discussions, un maximum d’outils procéduraux a bien évidemment été utilisé, avec encore une fois le groupe GDR en première ligne. À la suite de la très classique motion de rejet préalable, les groupes de gauche avaient déposé une plus originale motion référendaire destinée à provoquer l’organisation d’un référendum sur le projet de loi en discussion (article 122 RAN). Ce type de motion, qui n’avait pas été employée depuis 2013, doit être signée par un dixième des députés minimum, lesquels doivent tous être présents au moment de sa discussion. Son adoption est possible à la majorité simple. Son rejet ne faisait donc aucun doute.
La vérification de quorum a été également demandée à plusieurs reprises. Également réhabilitée sous cette législature par le groupe GDR, cette pratique désuète fut par le passé une arme d’obstruction redoutable. Elle permet en effet à un président de groupe de différer un vote s’il est constaté que la majorité absolue des députés n’est pas présente dans l’enceinte du Palais Bourbon (article 61 RAN). Elle connaît désormais deux fortes restrictions qui en limitent fortement l’efficacité. La première, édictée en 1994 par un simple arrêté du Bureau, précise qu’une seule vérification du quorum par jour est possible au cours d’un même débat. La seconde, issue de la réforme du Règlement de 2009, précise que les députés du groupe demandeur doivent eux-mêmes être présents à hauteur de la moitié de l’effectif du groupe. Il demeure qu’il est rare que 289 députés soient présents simultanément lors de la demande de quorum. La séance est alors suspendue quinze minutes avant le vote en question. L’effet de la vérification du quorum est donc principalement dilatoire. Au-delà de l’allongement des débats, l’objectif est toutefois également de faire un état de la mobilisation des députés, qui est forcément flatteur pour le groupe demandeur et beaucoup moins pour le groupe majoritaire.
Enfin, c’est encore le groupe GDR qui a fait en sorte qu’au milieu de l’examen du projet de loi, une vingtaine de minutes de débat soit consacrée à la constitution d’une commission spéciale sur une de leur proposition de loi tenant lieu de contre-réforme des retraites. Le refus de constitution d’une commission spéciale doit en effet faire l’objet d’une procédure assez lourde, à savoir un vote en hémicycle. Un tel débat s’est donc tenu le 27 février et a donné lieu à un scrutin assez baroque sur « l’opposition à la demande de constitution » de la commission spéciale[5]. Il était évident qu’une telle commission n’allait pas être créée pour une proposition de loi d’opposition, mais le résultat comptait bien moins que le coup de projecteur sur l’initiative du groupe communiste.
Ces différentes initiatives de l’opposition, pour ingénieuses qu’elles soient, témoignaient davantage de la fine connaissance du Règlement par les élus du groupe GDR qu’elles ne ralentissaient effectivement les débats. Les véritables armes de l’obstruction sont ailleurs.
Les « véritables » armes de l’obstruction
Bien que nombreuses, les armes procédurales évoquées ci-dessus ont l’attrait du folklore parlementaire et de l’inventivité mais ne représentent, dans les faits, qu’un gain de temps très limité pour l’opposition.
Des armes procédurales plus classiques et plus simples à employer (du moins avant la dernière réforme du Règlement) ont donc été largement mobilisées pendant les débats : la suspension de séance et le rappel au Règlement, qui avaient déjà permis à l’été 2018 de paralyser l’examen de la première version du projet de révision constitutionnelle lors de l’affaire dite « Benalla ».
Il aurait été également possible d’évoquer à ce titre les demandes de scrutins publics, mais l’outil a désormais beaucoup perdu de son efficacité. Un nombre très élevé d’amendements a ainsi fait l’objet de demandes de scrutins publics de la part des oppositions de gauche. En raison des cinq minutes réglementaires qui doivent s’écouler entre l’annonce du scrutin et le vote électronique nécessitant la présence du député à son pupitre (article 66 RAN), de telles demandes, relevant de la compétence des présidents de groupe, étaient autrefois déposées massivement pour ralentir les débats. Cette arme a toutefois été neutralisée en juin 2018 par une décision de la Conférence des présidents, qui prévoit que le scrutin doit être demandé à la fin de la présentation de l’amendement au plus tard, et donc plus en dernière minute[6]. Lors des discussions qui nous intéressent, outre le fait que les scrutins étaient demandés et annoncés relativement en amont, le temps que les avis soient donnés et que des réponses (souvent nombreuses) soient faites, les cinq minutes étaient largement écoulées lorsqu’arrivait le vote.
A contrario, le fait que pas une seule séance ne se soit déroulée sans rappel au Règlement illustre la vitalité de cet outil. Le rappel au Règlement est utilisé comme une parenthèse dans les débats : souvent employé par l’opposition pour dénoncer les conditions du débat, les députés de la majorité s’en sont également emparés pour dénoncer l’obstruction. Il s’agissait d’installer une bataille de communication, sans doute pour préparer à l’utilisation de l’alinéa 3 de l’article 49 d’un côté et pour la dénoncer de l’autre. Quant aux suspensions de séance, elles ont été moins nombreuses que ce qu’elles auraient pu être. Elles demeurent souvent nécessaires lors de séances très tendues pour apaiser des esprits échauffés par la succession des rappels au Règlement. Ces deux outils se répondent souvent l’un à l’autre.
Lorsqu’ils sont provoqués, les incidents de séances s’apparentent ainsi à de l’obstruction dans la mesure où ils entravent le déroulement de la séance. Néanmoins, pour atteindre cet objectif, rien ne semble être plus efficace que le dépôt massif d’amendements.
C’est d’abord la commission spéciale qui s’est trouvée ensevelie sous le dépôt de 20 000 amendements. À titre de comparaison, les 5 000 amendements déposés en 2013 par la droite lors de l’examen du projet de loi ouvrant le mariage aux personnes de même sexe avaient déjà été considérés comme une obstruction importante. En l’occurrence, la qualification d’obstruction ne souffre d’ailleurs aucune contestation dans la mesure où elle était assumée par le président du groupe LFI, Jean-Luc Mélenchon, afin de rendre impossible le vote du texte. Le dépôt massif d’amendements de suppression, concernant chaque alinéa du texte ou presque et multiplié par le nombre de députés du groupe LFI (17) est également le signal clair d’une volonté d’obstruction systématique. L’embolie a causé l’échec de la commission spéciale, qui n’a ainsi pas pu aller au bout de l’examen du projet de loi ordinaire. Ce cas de figure est une première depuis que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a consacré la règle selon laquelle la discussion en séance doit s’engager sur le texte issu des travaux en commission. Il a toutefois été rendu possible par une décision du Conseil constitutionnel précisant que le texte de la commission pouvait faire défaut si cette dernière « ne [s’était] pas prononcée sur l’ensemble des articles du texte avant le début de l’examen en séance »[7]. Au stade de la commission, l’obstruction a donc pu être neutralisée par une sorte d’auto-sabordement de la commission spéciale.
La répétition du même schéma n’est pas possible en séance publique et le résultat de la commission a donné lieu sans surprise à une forte augmentation du nombre d’amendements en vue de la séance publique, le groupe GDR s’engouffrant dans la brèche ouverte par le groupe LFI pour atteindre un total de 40 000 amendements déposés. En apparence, ce chiffre reste loin du record de 137 000 amendements déposés en 2006 lors de l’examen de la loi relative au secteur de l’énergie. La comparaison n’est toutefois pas entièrement pertinente. À partir d’un certain stade, l’opposition de 2006 avait accepté de retirer et défendre en bloc des centaines d’amendements. Celle de 2020 n’a pas cédé et a exploité toutes les possibilités de prise de parole que lui donnait la séance. Les amendements de suppression d’alinéas portaient même sur l’existence des titres, chapitres et autres sections du texte. S’y ajoutaient, par exemple, des modifications de ces mêmes titres, le chapitre I du projet de loi « Un système universel commun à tous les assurés » devenant ainsi « Un système créant un régime de retraite par assuré, système souffrant lui-même de nombreuses exceptions » ou encore « Un système inéquitable commun à tous les assurés ». Enfin, au début du texte en particulier, il a été possible d’observer un dépôt relativement important de sous-amendements venant s’additionner aux amendements déjà déposés. Sur le modèle précédent, le titre du chapitre I devenait ainsi « Un système très inéquitable ». Le groupe GDR s’y est spécialement adonné en sous-amendant les propositions des députés LFI et PS.
C’est bien cette technique de dépôt massif qui a fait échouer la séance et aurait rendu impossible l’adoption du texte dans les délais imposés par le Gouvernement, aboutissant à l’usage de l’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution. En effet, tant que les orateurs de l’opposition sont mobilisés pour la défense de leurs amendements, les députés de la majorité sont réduits à l’impuissance puisque leur participation au débat a de fortes chances de ralentir encore le rythme des débats et contribuer ainsi à la paralysie de la séance.
La palette des outils de procédure à disposition de l’opposition se réduit donc une fois la discussion des articles commencée. Subsistent le rappel au Règlement et les suspensions de séance, qui eux-mêmes ont pu être limités par l’action du président de l’Assemblée nationale Richard Ferrand lorsque ce dernier présidait lui-même les séances. Demeure donc surtout la multiplication des amendements, qui apparait ainsi comme l’outil principal de l’obstruction. Or, face à ce phénomène, les armes à la disposition du Gouvernement et de la majorité sont limitées.
[1] Marcel Prélot, Droit parlementaire, cours professé à l’IEP de Paris, 1957-1958, fascicule II, p. 65.
[2] Jean-Jacques Urvoas, Magali Alexandre, Manuel de survie à l’Assemblée nationale. L’art de la guérilla parlementaire, Paris, Odile Jacob, 2012.
[3] Pierre Avril, Jean Gicquel, Jean-Éric Gicquel, Droit parlementaire, Paris, LGDJ, 5e édition, 2014, p. 222.
[4] Sur ce sujet, voir notamment : https://www.lemonde.fr/blog/cuisines-assemblee/2020/01/22/reforme-des-retraites-la-bataille-procedurale-commence/ et http://blog.juspoliticum.com/2020/03/04/un-49-3-comme-resultat-dune-impatience-gouvernementale-par-jean-jacques-urvoas/
[5] Cf. Scrutin n° 2672, 3e séance du 27 février 2020 : http://www2.assemblee-nationale.fr/scrutins/detail/(legislature)/15/(num)/2672
[6] Sur le même sujet, voir également https://www.lemonde.fr/blog/cuisines-assemblee/2018/06/27/les-5-minutes-pre-scrutin/
[7] Conseil constitutionnel, décision n° 2012-655 DC du 24 octobre 2012, considérant 2 https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2012/2012655DC.htm
