« Un mal qui répand la terreur » : l’information du Parlement Par Manon Altwegg-Boussac
L’état d’urgence sanitaire aura permis à certaines de nos plus hautes institutions d’affirmer sans difficulté qu’informer le Parlement porte atteinte au principe de la séparation des pouvoirs. Regard sur l’avis du Conseil d’Etat du 18 mars 2020 (projet de loi d’urgence Covid-19) et la décision du Conseil constitutionnel du 11 mai 2020 (loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire), à partir de la jurisprudence relative aux injonctions du Parlement adressées au Gouvernement.
By analyzing the opinion of the Council of State on the emergency bill dealing with the covid epidemic (March 18, 2020) and the decision of the Constitutional Council about the law extending the state of health emergency (may 11, 2020), it appears that the “information” of Parliament is contrary to the principle of separation of power. Indeed, the Covid-19 crisis led some of our highest institutions to consider that “information” of Parliament can become, without any difficulty, an “injunction” addressed by Parliament to Government.
Par Manon Altwegg-Boussac, Professeur à l’Université Paris-Est Créteil
Qu’il faille après soixante années d’une Ve République éprouvée se prémunir contre les injonctions du Parlement adressées au Gouvernement a de quoi surprendre. L’état d’urgence sanitaire aura pourtant permis à certaines de nos plus hautes institutions d’affirmer qu’informer le Parlement, en période exceptionnelle, peut juridiquement porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs. Peut-être faudra-t-il refermer nos manuels.
C’est en effet ce qui ressort de l’avis du Conseil d’Etat rendu le 18 mars 2020 portant sur l’adoption de la loi d’urgence pour lutter contre le covid-19 et de la décision du Conseil constitutionnel du 11 mai 2020, relative à la loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire[1]. Dans ces deux cas, des dispositions législatives prévoyant un contrôle renforcé du Parlement[2] ont été confrontées à des arguments tirés de la séparation des pouvoirs : indirectement devant le Conseil d’Etat qui retient l’interdiction des injonctions du Parlement au Gouvernement dans un domaine qui « ne relève pas du domaine de la loi » ; et directement devant le Conseil constitutionnel qui n’hésite pas à convoquer ce grand principe du droit constitutionnel pour protéger l’action gouvernementale.
Il a fallu quelque temps pour que la jurisprudence du Conseil constitutionnel, suivie par le Conseil d’Etat, façonne sur mesure un principe juridique, à teinte gaullienne, de la séparation des pouvoirs, c’est-à-dire orienté tout naturellement vers la protection de l’exécutif. Le principe de séparation des pouvoirs (ou faudrait-il dire des « compétences », mais les mots vacillent au gré des décisions), rattaché à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, a notamment fleuri à travers la jurisprudence interdisant les injonctions du Parlement adressées au Gouvernement.
Il faut remettre un peu d’ordre (et le trouver) dans ces arguments juridiques afin de comprendre comment l’information du Parlement a pu, en période exceptionnelle, être contestée (II) en se prévalant de l’interdiction des injonctions du Parlement et de la séparation des pouvoirs (I).
I. Retour sur les injonctions du Parlement
Une des manifestations juridique du principe de séparation des pouvoirs, « version Ve République », réside dans la jurisprudence interdisant les injonctions du Parlement au Gouvernement. Maintenue tout au long de la Ve République, elle apparaît systématiquement comme un rempart contre l’empiètement du Parlement sur la fonction gouvernementale.
Cette jurisprudence des injonctions du Parlement a d’abord été présentée sous l’angle d’une question de « séparation des compétences législative et réglementaire ». Elle n’est alors qu’une expression de l’obsession de la rationalisation du parlementarisme qui irrigue les débuts de la Ve République. L’expression figure ainsi, pour la première fois, dans une décision du 30 décembre 1970 à propos de dispositions d’une loi de finances qui subordonnait l’adoption d’un règlement d’administration publique à la consultation des commissions permanentes. Le Conseil constitutionnel relève que ces dispositions « insèrent l’intervention d’une instance législative dans la mise en œuvre du pouvoir réglementaire»[3]. D’autres injonctions du législateur ont été censurées, sur ce terrain de la séparation des compétences, car elles constituaient un empiètement du Parlement sur le « droit d’initiative des lois » de l’exécutif[4].
Ces injonctions du Parlement ont pris un nouvel élan à partir de la révision du 23 juillet 2008. Il est tout de même singulier de voir qu’au moment même où cette réforme attendue s’efforçait de « dérationaliser » le parlementarisme, elle consacrait du même coup l’unique référence, dans la Constitution de la Ve République, à la jurisprudence interdisant les injonctions du Parlement. L’article 34-1 de la Constitution prévoit en effet un levier d’irrecevabilité des résolutions parlementaires que le Gouvernement peut activer s’il « estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiennent des injonctions à son égard ». Cette formule n’est que l’écho lointain de la jurisprudence de 1959, rendue à propos des premiers règlements de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il s’agit en effet d’empêcher toute forme de « contrainte » ou de « réprobation » du Parlement – le spectre des interpellations est palpable – qui viendrait « orienter ou contrôler l’action gouvernementale » ou mettre en cause la responsabilité politique du Gouvernement en dehors des formes constitutionnelles prévues aux articles 49 et 50 de la Constitution[5].
La jurisprudence des injonctions a, de fait, été utilisée avec une certaine parcimonie (on compte une dizaine de décisions du Conseil constitutionnel). Il est vrai que toute « contrainte » adressée au Gouvernement ne peut pas tomber automatiquement sous le coup d’une injonction, à moins, tout simplement, de remettre en cause les missions du Parlement qui, en votant la loi, « encadre » le pouvoir réglementaire et, en contrôlant l’exécutif, le « contraint » nécessairement, c’est d’ailleurs sa mission. Il faut donc faire un tri entre les « contraintes » permises et les « injonctions » proscrites. La frontière peut s’avérer subtile… Un aperçu de la jurisprudence nous apprend, par exemple, que le législateur peut bien contraindre le pouvoir réglementaire en prévoyant la suppression de certains emplois dans la fonction publique[6], mais il ne peut pas s’immiscer dans sa mise en œuvre en imposant la transmission d’un acte réglementaire pour recueillir l’avis facultatif des Assemblées[7]. De même, les études d’impact, consacrées par la loi organique du 15 avril 2009, peuvent bien informer le Parlement sur les objectifs poursuivis par le projet de loi, et sur certains aspects des mesures d’application envisagées, mais elles ne peuvent pas, sans constituer une injonction, informer le Parlement du contenu et du délai de ces mêmes mesures d’application ou, s’agissant des lois d’habilitation, de la « teneur des ordonnances » qui seront prises[8]. Enfin, les missions temporaires de suivi confiées à un député pour « mettre en œuvre » les conclusions d’une commission d’enquête glisseraient dans l’injonction si elles dépassaient la seule information de l’Assemblée nationale, alors que le rapport d’une commission d’enquête est « dépourvu de caractère obligatoire »[9].
La jurisprudence des injonctions du Parlement est donc parfaitement malléable. Accompagnée de la jurisprudence Blocage des prix et des revenus, elle offre un horizon contrasté de la protection de la compétence du Gouvernement. Alors que le principe de séparation des compétences législative et réglementaire a été assoupli, dès 1982, pour éviter de censurer la présence, dans une loi, de dispositions réglementaires, notamment quand elles sont introduites par le Gouvernement, ce même principe est réactivé ailleurs quand il s’agit, cette fois, de protéger le Gouvernement, y compris contre lui-même, des injonctions du Parlement même (on ne s’étonnera donc pas de voir des injonctions du Parlement identifiées par le Conseil d’Etat dans des projets de loi façonnés par le Gouvernement). Sans doute est-ce l’une des raisons d’une récente « montée en généralité »[10] dans l’argumentation du Conseil constitutionnel : l’interdiction des injonctions du Parlement est désormais rattachée au principe de la séparation des pouvoirs[11], symboliquement plus solide, mais qui a, évidemment, peu de chose à voir avec la théorie constitutionnelle.
Discrète et ponctuelle, cette jurisprudence neutralise efficacement toute contrainte parlementaire qui serait jugée, en temps voulu, trop pesante pour l’action gouvernementale. Que la seule information du Parlement puisse être qualifiée d’injonction et d’atteinte à la séparation des pouvoirs est un pas supplémentaire venant éroder encore les missions du Parlement.
II. Regard sur l’information du Parlement
Une des façons de consolider le contrôle du Parlement se traduit par l’ajout d’une disposition formulée de la manière suivante : « L’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises ou mises en œuvre [par les autorités compétentes et en application de telle partie de la loi] ». Cette modalité d’information automatique figure dans les dispositifs législatifs les plus graves pour les libertés : la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence (article 4), la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (article 5), ainsi que les deux lois relatives à la crise sanitaire actuelle, du 23 mars 2020, d’urgence pour faire face à l’épidémie du covid-19 (article 2), et, 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire (article 11), avant la censure du Conseil constitutionnel. Dans ces deux derniers cas, elle a été contestée, par deux arguments distincts mais concordants, provenant du Conseil d’Etat, et du Conseil constitutionnel.
Le Conseil d’Etat a tout simplement choisi d’ignorer la dimension de contrôle parlementaire en envisageant la question de l’information du Parlement sous l’angle du domaine de compétence du législateur. Dans son avis du 18 mars portant sur le projet de loi d’urgence (covid-19), il se prononce en faveur de la suppression de la disposition relative au contrôle parlementaire « car elle constitue une injonction du Parlement au Gouvernement et ne relève pas du domaine de la loi ». La formule est passablement mystérieuse. Notons qu’elle avait été utilisée à l’identique lors d’un avis 2018 portant sur le projet de loi, adopté dans le contexte de la crise des gilets jaunes, et prévoyant une revalorisation de la prime d’activité : le Conseil d’Etat s’était prononcé contre la transmission d’un simple rapport au Parlement (mais cette fois sans être suivi par le Gouvernement)[12]. Selon cet argument, l’information du Parlement serait synonyme d’immixtion dans la compétence réglementaire.
C’est dans ce sens qu’il a été compris, et repris, par le Gouvernement et par la majorité parlementaire à plusieurs occasions. Rappelons que cette obligation d’information du Parlement, qui ne figurait pas dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat, a été rétablie au cours des débats parlementaires, tout en étant cantonnée aux mesures relatives à l’état d’urgence sanitaire au sens strict, excluant les ordonnances et les mesures d’application[13]. Pour justifier cette restriction, le ministre de l’intérieur n’a pas hésité pas à relever « un risque juridique » du fait de la « contradiction » avec l’article 38 de la constitution, qui articule les compétences législative et réglementaire dans le cadre de la procédure des ordonnances[14]. Tandis que le Premier ministre, dans sa déclaration devant l’Assemblée Nationale, en application de l’article 50-1 de la Constitution, félicitera son gouvernement d’avoir communiqué « l’ensemble des décisions qui sont prises dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, y compris celles qui ne relèvent en rien du domaine législatif »[15]. Tant de concession au Parlement laisse songeur.
L’objet du contrôle parlementaire est tout simplement confondu avec le domaine de compétence du Parlement. L’argument est absurde : ce contrôle ne porte évidemment pas sur le domaine de la loi mais sur l’action gouvernementale et il n’a de surcroît rien de suspensif ; il ne s’agit que de « transmettre » des informations aux Parlement. Cet argument produit ainsi une perception très appauvrie du Parlement : une autorité normative, limitée par un domaine de compétence, et dont l’activité, en période d’état d’urgence sanitaire, consiste essentiellement à autoriser le gouvernement à prendre des ordonnances…
L’avis du Conseil d’Etat ne mentionne pas la séparation des pouvoirs. Ce pas audacieux (ou désespérant, c’est au choix) sera fait par le Conseil constitutionnel. La loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire prévoyait l’information automatique du Parlement des mesures relatives au traitement des données sanitaires. Précisons, là encore, que cette disposition, qui ne figurait pas non plus dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat, a été ajoutée par un amendement des députés de l’opposition, en commission des lois, contre l’avis de la majorité[16]. Le Conseil constitutionnel se chargera de la censurer en convoquant le principe de séparation des pouvoirs.
Le considérant 82 est éloquent. Dans un premier temps, le Conseil constitutionnel reconnait l’évidence : la disposition relative à l’information du Parlement est explicitement rattachée à la mission de contrôle du Parlement : « il est loisible au législateur de prévoir des dispositions assurant l’information du Parlement afin de lui permettre, conformément à l’article 24 de la Constitution, de contrôler l’action du Gouvernement et d’évaluer les politiques publiques ». Il ne fait donc aucunement référence au « domaine de la loi ». Mais il considère dans un second temps, que cette disposition est contraire à la séparation des pouvoirs : qu’ « en prévoyant une transmission immédiate à l’Assemblée nationale et au Sénat d’une copie de chacun des actes pris en application de l’article 11 de la loi déférée, le législateur, compte tenu du nombre d’actes en cause et de la nature des données en jeu, a méconnu le principe de séparation des pouvoirs et les articles 20 et 21 de la Constitution ».
Ce raisonnement trahit de sérieuses failles. Il faut dire que le Conseil constitutionnel doit éviter de condamner d’un bloc tous les autres dispositifs similaires d’information du Parlement. La censure est donc justifiée par le « nombre d’actes » concerné par cette information – protéger le Gouvernement contre une trop forte transparence ? – et par « la nature des données en jeu » – seraient-elles trop sensibles pour les libertés ? Il est en outre remarquable que le Conseil constitutionnel, qui ne lésine plus sur l’emploi des réserves d’interprétation, notamment lorsqu’il s’agit d’éviter une censure symbolique quitte à entacher la signification du texte, ait cru bon, cette fois ci, de ne pas y avoir recours. La disposition relative à l’information du Parlement est tout simplement censurée.
Sur le fond, l’argument de la séparation des pouvoirs laisse perplexe : informer le Parlement risquerait d’entraver la fonction gouvernementale, définie aux articles 20 et 21 de la Constitution. On pourra certes considérer qu’il n’y a là rien de très surprenant. Après tout, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, désormais bien ancrée, fait le lit d’une conception de la séparation des pouvoirs conçue pour blinder l’autonomie de l’exécutif. Mais ce serait ne pas voir que l’argument est porté (comme à d’autres occasions[17]) à son paroxysme lorsqu’il est dirigé contre l’information du Parlement, qui – rappeler quelques lieux communs de la théorie constitutionnelle devient parfois un exercice « engagé » – permet précisément le contrôle (et donc la limite) de l’exercice du pouvoir sous le regard de la nation. Quelques mots de Pierre Avril permettront de jeter un peu de lumière sur ces questions : « Les procédures informatives […] participent aux fonctions que Bagehot jugeait essentielles : exprimer l’état d’esprit du peuple sur les questions débattues, enseigner à la nation ce qu’elle ne sait pas, lui faire entendre ce qu’autrement elle ignorerait. Mais la finalité de telles procédures ne réside pas en elles-mêmes, car elles sont destinées à permettre au Parlement de remplir ses deux fonctions principales, qui sont de voter la loi et de contrôler le Gouvernement »[18].
Après s’être maintes fois ému de la nécessité toute consensuelle de « raviver » le parlementarisme, l’exigence d’information du Parlement par le Gouvernement peut, tout naturellement, en plein état d’urgence sanitaire, prendre les contours d’une injonction du Parlement, sans que nos institutions s’en inquiètent.
[1] Conseil d’Etat, avis du 18 mars 2020 relatif au projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 ; Cons. Const., déc. 800-2020 DC du 11 mai 2020, Loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire.
[2] Voir sur ce blog les deux billets d’Elina Lemaire, « Le Parlement face à la crise du Covid », avril 2020.
[3] Cons. Const., déc. n° 70-41 DC du 30 décembre 1970 (cons.3).
[4] Lorsque le législateur impose le dépôt d’un futur projet de loi : Cons. const. déc. n° 89-269 DC du 22 janvier 1990, (cons. 38) ; déc. n° 2000-428 DC du 4 mai 2000, (cons 5, 41, 55) ; déc. n° 2000-435 DC du 7 décembre 2000, (cons. 5). Conseil d’Etat, Avis du 13 mars 2015, n° 390047.
[5] Cons. const. déc. n° 59-2 DC, et déc. du 24 juin 1959, n°59-3 DC.
[6] Cons. Const. déc. n° 86-221 DC du 29 décembre 1986.
[7] Cons. Const. déc. n° 2009-577 DC du 3 mars 2009 (cons. 30 et 31).
[8] Cons. Const., déc. n° 2009-579 DC du 9 avril 2009.
[9] Cons const. déc. n° 2004-493 DC du 26 février 2004 (cons. 3), déc. n° 2009-581 DC du 25 juin 2009.
[10] Pour un regard approfondi voir Olivier Beaud, « Le Conseil constitutionnel et le traitement du président de la République : une hérésie constitutionnelle (A propos de la décision du 9 août 2012) », Jus Politicum, n°3, 2013.
[11] Cons. Const. déc. n° 2009-577 DC du 3 mars 2009 (cons. 30 et 31). Cons. const., déc. n° 2013-679 DC du 4 décembre 2013.
[12] Conseil d’Etat, Avis du 19 décembre 2018, n° 396 509 .
[13] Sur cette question, Manon Altwegg-Boussac, « La fin des apparences. À propos du contrôle parlementaire en état d’urgence sanitaire », Actualité Droits-Libertés, Avril 2020.
[14] AN, séance publique, le 21 mars 2020. http://www.assemblee-nationale.fr/
[15] Déclaration du Gouvernement, le 28 avril 2020.
[16] Amendements CL 11 et CL 212 de S. Houliée et C. Untermaier contre l’avis de la rapporteure M. Guevenoux. AN, séance du 6 mai 2020. http://www.assemblee-nationale.fr/
[17] Olivier Beaud, « Le Conseil constitutionnel et le traitement du président de la République : une hérésie constitutionnelle », préc.
[18] Pierre Avril, Jean Gicquel, Droit parlementaire, 4e éd., Montchrestien, 2010, p. 157.
Crédit photo: Assemblée nationale
