Un plaidoyer à contre-temps ? (A propos du Plaidoyer pour un Parlement renforcé de Yaël Braun-Pivet) Par Alexis Fourmont, Elina Lemaire, et Jean-Jacques Urvoas
Dans son Plaidoyer pour un Parlement renforcé rendu public le 1er décembre dernier, la présidente de la Commission des lois de l’Assemblée nationale, Mme Yaël Braun-Pivet, formule 25 propositions pour un « rééquilibrage des pouvoirs exécutif et législatif ». Ce billet en propose une brève analyse.
Mrs Yaël Braun-Pivet, Chair of the Legislation committee of the Assemblée nationale, has just published a report that formulates 25 proposals for a “Strenghened Parliament”. This post offers a brief analysis of her text.
Par Alexis Fourmont, Maître de conférences en droit public à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Elina Lemaire, Maître de conférences HDR en droit public à l’Université de Bourgogne Franche-Comté et Jean-Jacques Urvoas, Maître de conférences HDR en droit public à l’Université de Brest, ancien président de la Commission des lois à l’Assemblée nationale (2012-2016)
Le 1er décembre dernier, Mme Yaël Braun-Pivet, députée LREM, faisait paraître avec le soutien de la Fondation Jean Jaurès un rapport intitulé Plaidoyer pour un Parlement renforcé. Ce travail, résultat d’une réflexion personnelle[1], est nourri de son expérience de présidente de la Commission des lois, responsabilité qu’elle occupe depuis maintenant près de cinq ans. Observant que le Parlement, « lieu du débat démocratique », ne peut « jouer pleinement son rôle » en raison d’un « carcan de règles » qui l’en empêche, Mme Braun-Pivet prône, pour rétablir la confiance des Français dans leurs institutions, un « rééquilibrage des pouvoirs exécutif et législatif »[2]. Ce dernier doit, à ses yeux, passer par « le changement des règles du jeu ». Persuadée que « la mécanique parlementaire n’est pas qu’une lubie de juriste », Mme Braun-Pivet formule, dans son rapport, 25 propositions « concrètes » qui, espère-t-elle, permettront d’atteindre l’objectif tant convoité du « rééquilibrage des pouvoirs »[3].
Alors que le Parlement, court-circuité à bien des reprises par le recours à l’adhocratie (Conseil de défense, Convention citoyenne pour le climat, Comité citoyen sur les vaccins contre le Covid-19, Mission de contrôle de l’exécutif sur l’évaluation de la crise sanitaire…), a été particulièrement malmené pendant le quinquennat d’Emmanuel Macron, la proposition peut sembler séduisante.
Pourtant, à six mois des élections législatives, il est difficile de considérer qu’elle est dénuée de toute arrière-pensée électoraliste – intuition confortée par certains passages du rapport, apologétiques des réformes entreprises pendant la législature en cours, alors que les points faibles de ce quinquennat s’avèrent ignorés ou minorés.
Qu’elles qu’aient été les intentions de son auteure, le rapport ne mérite pas moins que le constitutionnaliste s’y intéresse. Sa philosophie générale (parfaitement éclairée par l’épigraphe : « Aux Français, un peu de droit pour tenter de corriger ce qui va de travers ») pourrait être résumée ainsi : le droit est l’un des remèdes pour soigner les maux du parlementarisme à la française dans sa version (présidentialiste) « Ve République ». C’est donc « sous l’angle procédural », comme elle nous l’a expliqué en entretien, que Mme Braun-Pivet (qui est juriste de formation et avocate de profession) a envisagé le rééquilibrage des pouvoirs, la procédure pouvant « être au service de principes importants ». Pour renforcer le Parlement, il faut donc se résoudre (comme elle l’écrit dans son rapport) à « « mettre les mains dans le cambouis » ».
Ses propositions – souvent très techniques – sont regroupées autour de quatre idées-forces : une meilleure gestion du temps parlementaire, l’amélioration de la qualité de la délibération, la facilitation des initiatives parlementaires et enfin le renforcement du contrôle parlementaire[4]. Retenons, parmi les propositions qui nous ont paru les plus séduisantes, la réforme des délais de la procédure législative avec l’instauration de délais d’examen en commission (vraiment) incompressibles, la création d’un pôle parlementaire d’évaluation commun aux deux chambres ou encore la soumission des nominations fondées sur l’article 13 de la Constitution à un vote positif des commissions parlementaires saisies pour avis – sachant qu’il importerait également d’établir un tel droit de regard pour les révocations, angle mort de la réforme de 2008. Certaines propositions, en revanche, déconcertent : celle prévoyant un recours accru au Conseil d’État pour l’examen des propositions de lois, par exemple (le Parlement a-t-il besoin de l’expertise du Conseil d’État pour légiférer ?). Celle de créer une institution centralisant le contrôle des conditions de recevabilité prévues par la Constitution, également, au sens où chaque condition de recevabilité exige un haut niveau d’expertise, des moyens humains importants et que – surtout – chaque chambre s’organise comme elle le souhaite. De même, l’idée de rendre plus consensuel le travail parlementaire interroge, dans la mesure où rien n’est proposé afin d’améliorer les droits des groupes d’opposition.
Par-delà ces propositions ponctuelles et au regard de leur importance, ce sont ici surtout la profonde réforme du droit d’amendement (I) et la limitation et le contrôle de la législation par ordonnances (II) qui seront analysées.
I. Un exercice restreint du droit d’amendement
« La rénovation du droit d’amendement » a beau être l’Arlésienne des projets de réforme constitutionnelle, Mme Braun-Pivet a néanmoins décidé de la convoquer.
Elle consacre en effet sept pages de son rapport à la description de quatre propositions destinées à permettre « une délibération de qualité et une action plus lisible ». Sont ainsi énumérés l’interdiction des amendements additionnels par le gouvernement, l’alignement du délai de dépôt des amendements du gouvernement sur celui des parlementaires, la recevabilité des amendements en séance publique conditionnée à un seuil minimum de cosignatures pour les textes « à procédure renforcée » (tels que les projets de loi constitutionnelle) et la volonté de figer le périmètre du texte au stade de son examen en commission en première lecture en appliquant la règle de « l’entonnoir » avant l’examen en séance publique.
Personne ne peut sérieusement contester le diagnostic. L’effet escompté (après révision de l’article 42 de la Constitution en 2008) d’une baisse massive du nombre d’amendements venant en séance après ne s’est pas concrétisé. Comme l’indique la présidente de la Commission des lois, à ce stade de la XVe législature, 128 288 amendements ont été déposés là où la législature précédente en avait enregistré 115 200 et 75 910 entre 2007 et 2012. Alors que le constituant avait espéré que la séance publique serait débarrassée des discussions trop techniques et des amendements rédactionnels, les débats offrent encore bien des exemples où les parlementaires paraissent se complaire dans des confrontations stériles – même s’il importe de reconnaître que la rédaction d’un amendement est susceptible d’être sensiblement améliorée à la suite des débats en commission en vue de la séance.
Faut-il pour autant dénoncer des maux institutionnels comme le fait Mme Braun-Pivet plutôt que de pointer les défaillances des députés ? Le cas des amendements gouvernementaux est, sur ce plan, symbolique.
En 2015, l’un des auteurs de ces lignes – alors président de la Commission des lois de l’Assemblée nationale – avait été confronté à une multiplication en commission des amendements déposés par le gouvernement, ce qui suscitait parmi les députés de la majorité une irritation réelle. Beaucoup n’excluaient pas que ces dépôts tardifs soient la manifestation d’un refus de négociation avec le rapporteur[5], le plaçant devant le fait accompli et l’obligeant à approuver l’amendement gouvernemental sans véritable capacité d’enrichissement sous peine d’ouvrir un conflit public. Ils se retrouvaient ainsi doublement contraints, d’une part de voter avec la frustration de ne pas avoir pu en discuter avec le ministre en charge du texte et, d’autre part, à subir la vive critique de l’opposition protestant légitimement sur les conditions dégradées du travail parlementaire.
Face à ce qui était donc vécu comme un dysfonctionnement, il n’y avait que trois possibilités : soit la « servitude volontaire » chère à Étienne de La Boétie, soit la protestation publique, soit l’invitation à la créativité. Parce qu’un cri n’est pas une réponse et que le silence ne résout rien, les députés de la majorité décidèrent de faire respecter leurs droits. Une « doctrine » fut ainsi élaborée par les commissaires socialistes aux lois, aux termes de laquelle ces derniers s’engageaient à « s’opposer par principe aux articles additionnels – sauf coordinations nécessaires – que le gouvernement pourrait créer sur ses propres projets »[6].
Cette position fut adoptée à l’unanimité des députés de la majorité, notifiée par lettre au Premier ministre et appliquée dans toute sa rigueur de septembre 2015 à la fin de la législature. Dans un premier temps, le gouvernement fit connaitre sa profonde exaspération, estimant qu’une telle décision contrevenait à ses propres prérogatives. Mais dans un second temps, il fut bien obligé de constater qu’il ne pouvait rien devant la détermination parlementaire. Et ces amendements créant des articles additionnels se tarirent rapidement… du moins en Commission des lois et avant l’avènement du « nouveau monde » qui, sur ce point, a ressuscité le monde d’avant-hier !
L’effacement de l’Assemblée n’est donc pas la seule lecture possible de la Constitution. Et si elle s’est néanmoins peu à peu installée, au point de glisser vers l’irréversibilité, les députés en portent une part de responsabilité. Ainsi en 2017, rien n’empêchait Mme Braun-Pivet de prolonger cette approche. Sa critique des malfaçons – qui existent aussi évidemment – n’en aurait été que plus crédible. « Hic Rhodus, hic salta ! » aurait conclu le sage Esope…
Sous cette réserve, pour que le Parlement puisse redevenir le lieu des grands débats politiques du temps présent, capable de susciter l’intérêt de nos concitoyens, une régulation des amendements est indispensable. Et si quelques-unes des pistes avancées méritent considération (notamment l’application de « l’entonnoir » en commission dès la première lecture), il est surprenant que ne soit jamais évoquée la seconde phrase de l’article 44 de la Constitution, selon laquelle le droit d’amendement « s’exerce en séance ou en commission ». Cette rédaction, issue de la révision de 2008, introduit pourtant une souplesse en autorisant le filtrage des amendements, qui n’a jamais été exploitée. Il doit donc être possible, sans pratiquer une chirurgie lourde dont les résultats ne sont jamais connus à l’avance, de privilégier la micro-chirurgie ciblée aux objectifs identiques. Rappelons, à cet égard, que l’exercice du droit d’amendement au Bundestag est collectif et coordonné par les groupes.
II. La nécessité de limiter et contrôler la législation par ordonnances
« Suivi de la mise en œuvre des habilitations à légiférer par ordonnance par les commissions permanentes, avec possibilité pour la Conférence des présidents d’organiser un débat en séance publique ou d’inscrire un texte de ratification à l’ordre du jour sur le temps gouvernemental ». Tel est le sens de la proposition n° 24, formulée par l’actuelle présidente de la Commission des lois. Certes, l’idée est positive, mais il est possible de s’étonner que les (presque) cinq années écoulées depuis 2017 n’en aient pas déjà permis la mise en place.
Cette brusque témérité contraste avec la singulière docilité de la majorité sous l’actuelle législature. Concrètement, il n’est possible que d’acquiescer aux propositions en faveur d’habilitations plus circonscrites par le Parlement, du suivi renforcé par des rapporteurs de la rédaction des ordonnances, ainsi que de la tenue de débats sur cette thématique. En effet, le péril d’un Parlement dépossédé de sa faculté de légiférer est grand. La tendance n’est pas nouvelle, mais elle semble s’être accentuée dans le « nouveau monde ». Naturellement, la crise sanitaire n’a pas été neutre, puisque la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 a par exemple suscité 63 ordonnances.
En pratique, la procédure législative de droit commun n’est « plus le principal mécanisme d’adoption de la loi »[7], au sens où la part des ordonnances parmi les textes relevant du domaine de la loi s’élève à 70 % (100 sur 143) au cours de la session précédente, ce qui paraît aller à l’encontre des articles 34 et 37 de la Constitution. La tendance est à ce que le Gouvernement organise les projets de loi autour de quelques articles déclaratifs placés en ouverture du texte et des demandes d’habilitation pour tous les points précis. Selon cette division du travail, les proclamations d’intention reviennent aux parlementaires, tandis que les « chefs de bureau », suivant la formule de Guy Carcassonne, s’arrogent la véritable législation. Ainsi le projet de loi de relatif à la réforme des retraites contenait-il une trentaine d’habilitations. Plus fondamentalement, il y avait en moyenne 2,37 articles d’habilitations au sein des lois comprenant des habilitations durant la XIIIe législature, contre 3,66 sous la législature précédente et 4,44 actuellement[8]. C’est là une hausse de 87 % par rapport à 2007-2012. La majorité de ces demandes d’habilitation est déposée à l’Assemblée nationale avec 2/3 des projets de loi d’habilitation et 58,8 % des amendements introduisant une habilitation.
Pourtant, les inconvénients de la législation par voie d’ordonnance sont nombreux, en termes de malfaçons notamment. En outre, le délai moyen d’adoption de la loi d’habilitation est important et il en va de même s’agissant du délai moyen entre l’adoption de la loi d’habilitation et la publication des ordonnances, puisqu’il s’élève à 209 jours. Il chute à 29 jours pour les ordonnances relatives à la crise sanitaire, mais grimpe à 570 pour les autres. La gestion du temps par l’exécutif s’avère excessivement incertaine et contraste nettement avec l’extrême célérité constamment exigée des assemblées. La majorité n’est pas parvenue à tempérer son Gouvernement… Par surcroît, toutes les habilitations ne sont pas nécessairement exploitées[9], là où des ordonnances excèdent les limites de l’habilitation accordée par le Parlement. Par-delà ces flottements dans le calibrage des ordonnances, la plupart ne sont pas ratifiées dans des conditions permettant aux chambres d’en débattre et de contrôler leur conformité à l’habilitation initiale, l’exécutif se contentant de déposer des projets de loi de ratification pour empêcher la caducité desdites ordonnances, sans que leur discussion ne soit inscrite à l’ordre du jour.
Voilà pourquoi la proposition n° 24 apparaît comme timorée, alors même que le Sénat s’enquiert de l’application des lois depuis déjà un demi-siècle. En juin dernier, le règlement de la chambre haute a, d’ailleurs, été révisé en vue d’organiser un suivi renforcé des ordonnances[10] et une proposition de loi constitutionnelle (à l’initiative du sénateur Jean-Pierre Sueur) garantissant le respect des principes de la démocratie représentative et de l’État de droit en cas de législation par ordonnance a été adoptée le 22 juillet 2021. Par ce biais, il s’agit de garantir que des dispositions prises par ordonnance dans le domaine de la loi n’acquièrent valeur législative (ou ne soient regardées comme législatives) tant que le législateur ne les aura pas expressément ratifiées. Ce texte a été transmis à l’Assemblée nationale le 4 novembre 2021, ce qui permettra d’éprouver l’ardeur réformatrice de Mme Braun-Pivet.
Alors que les tendances lourdes de la législation par ordonnances se sont notablement amplifiées depuis 2017, ces soudains desseins réformateurs apparaissent comme liés aux prochaines échéances électorales. Cela pose la question de la logique profondément « négative »[11] innervant le parlementarisme de la Ve République, dans le cadre duquel la servitude volontaire de la majorité conduit à l’affaiblissement du Parlement. Sans doute une restriction du recours à l’article 38 serait-elle souhaitable en parallèle d’un suivi parlementaire moins platonique.
Le rapport de Mme Braun-Pivet semble empreint d’une illusion hélas assez largement partagée : celle de la capacité des normes à réguler efficacement le jeu institutionnel et politique. Or ce dernier ne peut être réduit, loin s’en faut, à un simple agencement normatif désincarné. La Constitution de 1958 met à la disposition des parlementaires un arsenal d’instruments parfaitement adapté à l’exercice de l’ensemble de leurs missions (législation et contrôle). Ce ne sont pas les outils juridiques qui font défaut – et qui expliquent la situation du Parlement français déplorée (à juste titre) par la présidente de la Commission des lois – mais, comme l’expliquait naguère Guy Carcassonne, la volonté de les utiliser.
Pour une revalorisation du Parlement, c’est surtout une révolution des mœurs et de la culture politiques qui est indispensable. La route est encore longue, singulièrement pour la formation politique dont Mme Braun-Pivet est issue.
[1] Les auteurs remercient Mme Yaël Braun-Pivet d’avoir bien voulu prendre le temps de répondre à quelques-unes de leurs questions.
[2] Sûrement serait-il préférable d’évoquer un pouvoir parlementaire en lieu et place du pouvoir « législatif », au sens où le gouvernement est organe législatif essentiel dans le cadre du régime parlementaire.
[3] V. la lettre adressée par François Mitterrand aux présidents des deux Chambres et du Conseil constitutionnel à propos de la mise en place du Comité Vedel en 1992, le rapport du Comité Balladur en 2007 ou encore le rapport du groupe de travail sur l’avenir des institutions (présidé par MM. Bartolone et Winock) en 2015.
[4] On ose à peine rappeler ici que Mme Braun-Pivet était « aux commandes » de la commission des lois lorsque, en 2018, cette dernière s’était dotée des prérogatives d’enquête pour enquêter sur l’affaire Benalla – avec le succès que l’on sait…
[5] Et/ou d’un refus de soumettre ces dispositions pour avis au Conseil d’État.
[6] https://www.lemonde.fr/blog/cuisines-assemblee/2015/07/21/lassemblee-se-rebelle-contre-les-amendements-gouvernementaux/
[7] P. Gruny, Rapport d’information n° 645 sur le bilan annuel de l’application des lois, Sénat, 2021, p. 35.
[8] Statistiques issues de la Direction de la Séance du Sénat.
[9] P. Gruny, Rapport d’information n° 645, p. 16 et 36.
[10] C. Geynet-Dussauze et A. Fourmont, « Réforme du Règlement du Sénat : se réinventer à cadre constitutionnel constant », Blog Jus Politicum, 8 octobre 2021.
[11] A. Le Divellec, « Vers la fin du “parlementarisme négatif” à la française ? », Jus politicum, n° 6, 2011.
Crédit photo: Assemblée nationale
