« La Nouvelle-Calédonie restera donc française »* Par Mathias Chauchat
La visite du ministre de l’intérieur et des Outre-mer Gérald Darmanin en mars 2023 a confirmé la vision souverainiste d’une Calédonie française. Pour résumer, la porte de la discussion est ouverte, mais le ministre « prendra ses responsabilités » et préparera la révision constitutionnelle qui ouvrira le corps électoral aux arrivants français. Le président de la République viendrait en Nouvelle-Calédonie. Pour le président français, venir clore la colonisation française par un discours devant le peuple kanak légitimant la présence française paraît être une bien mauvaise idée. De cette séquence calamiteuse, deux grands points émergent : la rupture de la parole d’indépendance de la France donnée aux Kanak et un nouveau statut constitutionnel unilatéral pour la Nouvelle-Calédonie.
In March 2023, the visit of the Minister of the Interior and Overseas Territories Gérald Darmanin confirmed the sovereign approach of a French New Caledonia. To sum up, the door to discussion is open, but the Minister will “take his responsibilities”, prepare the revision of the Constitution which will open the electoral body to French newcomers. The President of the Republic would come to New Caledonia. For the French President to come and close the French colonization with a speech to the Kanak people legitimizing the French presence seems a very bad idea. From this calamitous sequence, two main points emerge: the breaking of France’s word of independence to the Kanak people and a new unilateral constitutional status for New Caledonia.
Par Mathias Chauchat, Professeur à l’Université de la Nouvelle-Calédonie
La reprise par le ministre des Outre-mer Sébastien Lecornu de la célèbre expression « la Nouvelle-Calédonie, c’est la France » dans son discours à l’issue du Conseil des ministres du 2 juin 2021 était tout un programme. Ce choix a été confirmé par le référendum du 12 décembre 2021 que le gouvernement français a préparé par un document sur les conséquences du Oui et du Non qui donnait « aux populations concernées » à choisir entre une indépendance de rupture à l’Algérienne, avec 70.000 départs potentiels sur une île de 270.000 habitants, ou le maintien pacifique et serein dans la France.
Avec une participation record de 85,69% à la 2e consultation du 4 octobre 2020 et malgré la question clivante[2], le Oui avait remporté 46,74% et le Non 53,26%, un succès démocratique et un résultat partagé qui correspondait à l’équilibre politique du pays. Le 12 décembre 2021, les partis indépendantistes se retiraient du jeu appelant à une non-participation pacifique. La participation tombe à 43,87% et le Non à l’indépendance atteint 96,50%. Même si un scrutin d’autodétermination sans le peuple colonisé n’a pas de sens, le Conseil d’État le jugea régulier[3].
Les grandes composantes du FLNKS, l’Union calédonienne et le Parti de libération kanak (Palika) avaient pourtant demandé à la France une discussion sur « les interdépendances » ou « le partenariat », une approche de la double nationalité et le maintien des dotations de coopération pour une indépendance sans rupture, « avec la France, plutôt que dans la France ». La France, conformément à son tropisme historique, a tout verrouillé et a saboté la sortie de l’Accord, se mettant dans une impasse politique qui laisse peu de place au compromis et lâche la bride au retour des violences sur le Caillou.
La visite du ministre de l’intérieur et des Outre-mer Gérald Darmanin en mars 2023 a confirmé cette vision souverainiste. Pour résumer, la porte de la discussion est ouverte, mais le ministre « prendra ses responsabilités » et préparera la révision constitutionnelle qui ouvrira le corps électoral citoyen, celui des élections du pays[4]. Le président de la République viendrait en Nouvelle-Calédonie… car « il lui faut clore la colonisation par un symbole fort », a dit Sonia Backès, secrétaire d’État à la citoyenneté du gouvernement Borne, chef des Loyalistes et présidente de la province Sud, accompagnant le ministre. Clore la colonisation française par un discours du Président devant le peuple kanak légitimant la présence française nous paraît pourtant être une bien mauvaise idée.
De cette séquence calamiteuse, deux grands points émergent : la rupture de la parole de la France donnée aux Kanak et un nouveau statut constitutionnel unilatéral pour la Nouvelle-Calédonie.
I. Vers une rupture unilatérale de la parole de la France
Les accords Matignon-Oudinot de 1988 et l’Accord de Nouméa proviennent d’une négociation politique entre les partenaires politiques de la Nouvelle-Calédonie. La France, qui est le colonisateur, a habilement tenté de se présenter en arbitre. Ce compromis politique a été inséré dans la Constitution, puis traduit dans la loi organique.
C’est l’originalité de la Nouvelle-Calédonie. Sur un plan juridique, la mention particulière selon laquelle l’article 77 de la Constitution dispose que la loi organique détermine « dans le respect des orientations définies par cet accord et selon les modalités nécessaires à sa mise en œuvre » les transferts de compétence, règles d’organisation, citoyenneté, régime électoral ou emploi a pour effet de constitutionnaliser l’Accord de Nouméa dans sa lettre et dans son esprit. Il va donc s’agir ici d’obligations constitutionnelles. La Nouvelle-Calédonie relève d’un titre XIII « transitoire » qui lui est propre dans la Constitution de la France.
Ce fait est largement oublié aujourd’hui. Éric Descheemaeker dans ce blog[5] décrivait ainsi le droit constitutionnel calédonien : « les accords de Matignon-Oudinot (1988) ou Nouméa (1998) constitutionnellement sont des objets juridiques non identifiés dépourvus de valeur contraignante ». Le Conseil constitutionnel avait dit le contraire dès 1999 : « il résulte des dispositions du 1er alinéa de l’article 77 de la Constitution que le contrôle du Conseil constitutionnel sur la loi organique doit s’exercer non seulement au regard de la Constitution, mais également au regard des orientations définies par l’accord de Nouméa[6]. »
Cet accord constitutionnalisé précise que « si la réponse est négative, les partenaires politiques se réuniront pour examiner la situation ainsi créée. Tant que les consultations n’auront pas abouti à la nouvelle organisation politique proposée, l’organisation politique mise en place par l’accord de 1998 restera en vigueur, à son dernier stade d’évolution, sans possibilité de retour en arrière, cette « irréversibilité » étant constitutionnellement garantie ». L’Accord de Nouméa consacre ainsi le principe constitutionnel de l’irréversibilité de l’organisation politique de la Nouvelle-Calédonie, formé sur le modèle britannique. Jamais la Couronne ne retire une compétence cédée à un Dominion. Ce qui est constitutionnellement irréversible, ce sont pour l’essentiel la définition du corps électoral des citoyens, les institutions, la provincialisation, les transferts de compétences.
Malgré toutes les tentatives qui ont été faites pour démontrer que le titre XIII de la Constitution est devenu caduc, les juges y restent réticents. Sans réforme constitutionnelle et sans vote d’une loi nationale reportant l’échéance pour un motif d’intérêt général qui n’a pas encore été donné, le pays irait aux élections provinciales de mai 2024 sans changement du corps électoral citoyen.
C’est en effet l’interprétation qu’a retenue le Conseil d’État. Avant même le premier Non, les Loyalistes voulaient déjà contester les provinciales de 2019 pour ouvrir le corps électoral. Le Premier ministre a alors interrogé le Conseil d’État qui, dans un avis du 4 septembre 2018[7], a répondu ceci : « il résulte de l’accord lui-même que son application pourrait s’étendre au-delà de la période de 20 ans. » Un peu plus loin, « cette durée de 20 ans n’est pas de nature à empêcher l’organisation des élections du congrès des assemblées de province au terme de leur mandat actuel et ces élections ne saurait se tenir sur un autre fondement que celui de l’accord de Nouméa et des dispositions de la loi organique. » Ce raisonnement autoriserait les provinciales de 2024 sur le fondement de l’Accord de Nouméa et de la loi organique, sauf à ce que le juge change de position.
Le 11 juillet 2022, la Cour de cassation s’est prononcée également. Elle n’a en effet pas jugé utile de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) suivante : « Les dispositions de l’article 188 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 portent-elles atteinte au principe d’égalité devant la loi et le suffrage, prévu aux termes de l’article 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et des articles 1 et 3 de la Constitution de 1958 ? ». C’est ainsi que la juridiction la plus élevée de l’ordre judiciaire français a estimé : « il ne saurait être sérieusement soutenu que la disposition législative contestée est contraire à la Constitution.[8] »
Du fait de ces interprétations, le gouvernement français n’a pas renoncé à trouver une majorité parlementaire en France pour en finir avec les dérogations constitutionnelles du titre XIII. Malgré une réforme constitutionnelle de gauche envisagée (l’IVG) accompagnée d’une réforme constitutionnelle de droite forte (la Calédonie française), il n’est pas sûr que cela suffise à obtenir une majorité des 3/5e du Parlement et la sérénité nécessaire. Depuis la réforme constitutionnelle de juillet 2008, aucun président n’a pu réunir une telle majorité des 3/5e du Parlement.
Pour les indépendantistes, les Accords ont toujours été interprétés comme la promesse d’indépendance. L’État en a partagé la perspective un court moment sous Michel Rocard, puis a manœuvré. Le Non n’est en rien fondateur. Si l’État français mettait fin à l’Accord, « les indépendantistes ne seront plus liés par leur parole » pour reprendre la formule lapidaire du président de l’Union calédonienne, Daniel Goa, le 11 novembre 2017 au Congrès du parti. La rupture de parole sur la promesse d’indépendance sera vécue comme un outrage au peuple kanak.
II. Vers un statut constitutionnel unilatéral octroyé par la France ?
Eric Descheemaeker, dans ce blog le 5 janvier 2023, reprenait l’antienne souverainiste : « Juridiquement, il ne fait aucun doute que la Calédonie n’est pas (ou n’est plus) l’affaire des Calédoniens : pas plus que la Bourgogne n’est l’affaire des Bourguignons. » Il ajoutait : « c’est à l’ensemble de la collectivité nationale, juridiquement aussi bien que politiquement, d’en décider. »
Il a en partie raison. L’intention française est bien de décider unilatéralement sans soumettre le statut à référendum des « populations concernées », pourtant exigé par l’ONU.
Or, tous les fondements politiques d’un référendum sont obsolètes. On ne peut plus se fonder sur l’Accord de Nouméa qui n’en prévoyait que trois, ni sur l’article 72 de la Constitution dont ne relève pas la Nouvelle-Calédonie, ni sur le préambule de la Constitution qui reconnaît « la libre détermination des peuples d’Outre-mer ». Ces « peuples », à l’exception du seul peuple kanak, auraient disparu lors de la révision constitutionnelle de 2003 pour devenir « des populations d’Outre-mer au sein du peuple français. »
La première conséquence est la fin du peuple calédonien. L’ouverture du corps électoral citoyen aux arrivants français, même avec un sas glissant de 3 ou 4 ans, signifierait l’abandon de la notion de peuple calédonien, fusion des deux affluents, le peuple français et le peuple kanak « dans un destin commun ». Symboliquement, cet abandon marquerait la réouverture de la colonisation française de peuplement au pays, source de profondes rancœurs.
Le corps électoral citoyen fixe le périmètre du peuple calédonien. La solution alternative qui a déjà été retenue par consensus implicite aux deux comités des signataires en 2015 et 2016 est l’ouverture de la citoyenneté à tous les natifs du pays y résidant encore à leur majorité. On est alors citoyen, soit parce qu’on est né au pays et qu’on y vit à ses 18 ans, soit parce que né ailleurs, on a un parent citoyen. Rien de très choquant. Il n’y a pas besoin de sortir de l’Accord de Nouméa, ni de réformer la Constitution pour cela. On pourrait songer également à permettre des intégrations individuelles à une majorité renforcée au gouvernement calédonien pour les personnes arrivées après 1998, date de l’Accord, sur la base de critères d’intégration définis par le pays. Toutefois, pour l’instant, cette citoyenneté relève des compétences de la France.
Le retour des deux peuples distincts, les Français de Nouvelle-Calédonie comme il y avait les Français d’Algérie (les Algériens étaient les autochtones) et le peuple kanak, même déconstitutionnalisé, annonce une confrontation morbide.
L’instabilité institutionnelle reviendra aussi. Sans la protection constitutionnelle de l’Accord, la France pourra modifier au cas par cas avec les élus nationaux loyalistes les articles de la loi organique qui la gênent sans faire un nouveau statut ni appeler à un référendum. La France n’hésite pas à le faire en Polynésie pour influer sur les règles applicables et favoriser ceux qu’elle choisit. C’est une sorte de retour indirect à la gestion directe. La France selon son habitude corrompt toujours l’autonomie par les modifications incessantes de la loi.
La France aurait pu impulser la rédaction d’une convention d’association pour le 3e référendum et les Kanak l’auraient suivie. Ainsi, elle aurait pu, à l’instar des autres grandes Nations du Pacifique et conformément au droit de l’ONU, reconnaitre l’indépendance du nouveau pays qui, au même instant, lui aurait demandé d’exercer en son nom les compétences régaliennes. Elle aurait alors réussi sa première décolonisation. Le coût politique en sera rude pour la France. Elle n’existe dans l’axe indopacifique que par les peuples qu’elle administre. Qu’ils se révoltent et aucune Nation du Pacifique ne légitimera la France.
« Il n’y a pas de problème qu’une absence de solution ne finisse par régler » disait le président Henri Queuille. Il vaudrait mieux en Calédonie ne toucher à rien, respecter les engagements pris envers le peuple kanak et organiser normalement les élections provinciales de 2024.
La révision constitutionnelle pourrait être la ligne rouge qui séparera les gagnants et les perdants de la sortie de l’Accord de Nouméa après 30 ans de compromis qui ont garanti la paix civile et globalement le progrès de la société calédonienne.
[*] Emmanuel Macron, 12 décembre 2021.
[2] Mathias Chauchat, « Une question sèche et clivante », AJDA 2018, p. 817.
[3] Conseil d’État, n° 459711 du 3 juin 2022.
[4] L’Accord de Nouméa étant un accord de décolonisation, il a mis fin au peuplement français en refusant le droit de vote aux élections provinciales et au congrès aux arrivants postérieurs au 8 novembre 1998, tout en préservant la libre circulation et le libre établissement.
[5] Éric Descheemaeker, Qui décide maintenant en Nouvelle-Calédonie ? JP blog du 5 janvier 2023.
[6] Conseil constitutionnel, décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, considérant n° 3.
[7] Conseil d’État, n° 395203, Avis du 4 septembre 2018.
[8] Cour de cassation, civile, Chambre civile 2, 11 juillet 2022, 22-40.009.
Crédit photo : Haut-commissariat. Dans la continuité des travaux engagés sur l’avenir institutionnel, le groupe de travail intitulé “Développement économique, emploi et grands investissements” s’est réuni au Haut-commissariat pour la 3e fois… sans représentant du FLNKS.
