« C’est un peu comme regarder un film d’horreur que vous avez déjà vu »* : quelles leçons tirer des auditions menées dans le cadre de la public Inquiry sur la gestion du Covid-19 au Royaume-Uni ?

Par Céline Roynier

Les auditions dans le cadre de l’enquête publique (Public Inquiry) sur la gestion du Covid-19 au Royaume-Uni succédant aux enquêtes parlementaires et pénales sont actuellement en cours et se poursuivront jusqu’en 2026. Il s’agit ici de donner un éclairage sur ce mécanisme original qui paraît toutefois quelque peu sous-dimensionné pour les objectifs qui lui ont été fixés et qui revêt une signification constitutionnelle particulière lorsqu’il est appliqué à l’examen de la gestion d’une pandémie d’une ampleur telle que celle du Covid-19.

Hearings which are conducted by the Covid-19 Public Inquiry in the United Kingdom are currently taking place and will be over in 2026. This Public Inquiry is responsible with leading independent investigations which are different from those which were carried out by the parliamentary committees and by the police. Because it is far from being devoid of constitutional importance, this public Inquiry seems to be undersized given the broadness of its terms of reference and the scope of the pandemic.

Par Céline Roynier, Professeure de droit public à CY Cergy Paris université, IUF (chaire junior)

« C’était la mauvaise crise pour les compétences du Premier Ministre »[2] a déclaré, le 31 octobre dernier, Lee Cain, ancien directeur de la communication de Boris Johnson. Au vu des auditions effectuées dans le cadre de ce module 2 « processus de décision et gouvernance politique » (Core UK decision-making political governance) de l’enquête publique sur la gestion du covid-19 au Royaume-Uni (UK Covid 19 Inquiry) présidée par Heather Hallett, on est très tenté de comprendre l’inverse à savoir que c’était plutôt le mauvais Premier ministre pour cette crise, crise qui a fait, rappelons-le, plus de 230 000 morts au Royaume-Uni depuis le mois de mars 2020 (contre 168 000 en France, les populations des deux Etats étant sensiblement les mêmes : 67 millions environ).

Cette enquête publique est dirigée par la Baroness Heather Hallett, ancienne juge de Cour d’appel à la retraite et qui a déjà une expérience en matière d’enquête publique puisqu’elle avait présidé l’enquête sur les attentats de Londres en 2005[3]. L’ensemble des témoignages qu’elle a déjà recueillis sont accablants pour l’ancien Premier Ministre. Que ce soit en effet Lee Cain, Dominic Cummings (entendus tous deux le 31 octobre 2023) ou encore Patrick Vallance, ancien conseiller scientifique de B. Johnson (entendu le 20 novembre 2023[4]), tous insistent d’une manière plus ou moins franche et directe sur l’incompétence de l’ancien Premier Ministre : incapacité à prendre des décisions, incapacité à comprendre les chiffres et statistiques de la pandémie etc.

Plus généralement, toutes les enquêtes menées jusqu’à présent sur la gestion du Covid-19 ont conduit à établir l’immense responsabilité de Johnson dans la gestion de la pandémie. Comme l’a en effet rappelé A. Antoine[5], ce ne sont pas moins de quatre enquêtes de nature différente qui ont été ouvertes sur la gestion du Covid-19 par Boris Johnson et son gouvernement : une enquête administrative, une enquête pénale visant à établir la responsabilité sur le plan pénal d’un certain nombre de membres du gouvernement liée au « partygate », une enquête dans le cadre du contrôle parlementaire de l’Exécutif par le Parlement – qui a abouti à ce rapport de la commission des privilèges publié le 15 juin 2023 –  et, enfin, cette enquête publique réclamée par les proches des victimes du Covid-19 et l’association « Covid-19 Beveared Families for Justice ».

Cette dernière enquête n’a pu commencer ses travaux que tardivement – elle a été lancée en juillet 2022, les auditions ont débuté en juin 2023 et il est prévu que cette enquête se termine en 2026 – puisque, tentant une fois de plus d’éviter d’être mis face à ses actes et à sa responsabilité, Boris Johnson, alors même que la demande de faire lumière sur les raisons des décès des victimes du Covid-19 avait été faite dès le mois de mai 2020, n’a accepté qu’en mai 2021 que cette enquête soit lancée, après la publication, en avril 2021, d’un rapport de l’Institute for Governement[6] établissant l’urgence du lancement d’une telle enquête. Johnson avait accepté à condition que cette enquête ne débutât qu’en juillet 2022[7], sans doute dans l’espoir que la campagne de vaccination aurait calmé les esprits de ces familles. L’ancien Premier ministre avait une fois de plus mal fait ses calculs car il n’aura pas eu à attendre les résultats de cette enquête pour devoir se retirer de la vie politique britannique : celui-ci a en effet démissionné officiellement de ses fonctions de Premier Ministre le 6 septembre 2022 et de celle de Membre de la Chambre des Communes le 9 juin 2023, c’est-à-dire juste avant que le rapport de la commission des privilèges mentionné plus haut ne fût publié, rapport qui avait spécifiquement pour objet d’établir si Boris Johnson avait, ou non, menti au Parlement sur ses agissement et dont la réponse fut bien évidemment… oui.

Les conséquences politiques et pénales de cette catastrophique gestion de la pandémie par B. Johnson ayant déjà été tirées, il est dès lors possible de se demander à quoi sert finalement cette enquête « publique ». Afin de répondre à cette question, ce billet tentera d’abord de revenir sur la nature de cette Public Inquiry pour en expliquer le mécanisme (1), se demandera ensuite si la tâche n’est pas un peu surdimensionnée pour cet organe (2) et, enfin, tentera de mettre en avant la fonction constitutionnelle d’une telle « Inquiry » (3).   

1. La création d’une procédure d’enquête publique « indépendante »

Ce mécanisme de l’enquête publique (Public Inquiry), distinct des investigations qui peuvent être menées par les commissions d’enquête parlementaire, a été créé juste après la Première Guerre mondiale par le Public Inquiries Tribunal (Evidence) Act de 1921. La justification de la création de cette procédure résidait dans le fait que les commissions d’enquête parlementaire classiques, dans l’affaire du scandale Marconi, en 1913, s’étaient discréditées en produisant trois rapports discordants. De plus, ces commissions, parce qu’elles étaient une émanation de la chambre de la Commune, devaient refléter la composition de celle-ci et étaient donc majoritairement en faveur du gouvernement, ce qui n’était pas propice à un travail d’enquête indépendant[8]. Il a donc été décidé en 1921 de donner la possibilité aux deux chambres de créer un « tribunal » dont les membres étaient désignés par le gouvernement et dont les compétences et les pouvoirs étaient très proches de ceux d’une cour.

Coexistant avec d’autres enquêtes qui ne permettait pas de protéger suffisamment les droits des auditionnés, l’Inquiries Act 2005 a été adopté de manière à rationaliser et à unifier le régime et le fondement législatif de ces différentes enquêtes[9]. Il est possible de faire ressortir trois traits saillants du mécanisme mis en place par cette loi de 2005 ayant abrogé celle de 1921. Premièrement, le Parlement n’intervient plus dans l’initiative et dans la création d’une commission d’enquête publique : la décision appartient à n’importe lequel des ministres, le Parlement étant uniquement notifié du lancement de cette enquête. Deuxièmement, cette loi précise les circonstances dans lesquelles une telle enquête peut être lancée : dans le cas où « des événements particuliers ont causé ou sont susceptibles de causer l’inquiétude publique ou dans les cas où l’opinion publique s’inquiète que des événements particuliers n’aient pu se produire » (S. 1). Troisièmement, l’étendue du « terms of reference », c’est-à-dire l’étendue du mandat de la commission, est déterminée par le ministre qui a décidé de créer la commission et par le président (chair) de la commission. Cette commission n’a pas pour fonction de déterminer directement l’imputabilité d’une responsabilité civile ou pénale mais définit les faits qui permettront de la déterminer (s. 2). Elle a pour mission de prendre des recommandations qui sont purement indicatives. Une fois installée, la commission jouit de pouvoirs d’investigations très étendus car elle a également pour fonction de rendre accessibles au public les témoignages et les documents ayant circulé au sein du gouvernement au moment des faits[10].

2. Un mécanisme à l’épreuve du Covid-19

La doctrine britannique[11]  a tendance à penser que le mécanisme de la Public Inquiry ne sortira pas indemne de cette enquête sur la gestion du Covid-19.

Cela tient principalement à l’ampleur inédite de l’enquête et des objectifs qui ont été fixés par le mandat (terms of reference) de la commission qui a été publié le 28 juin 2022 : c’est toute la gestion du COVID, dans toutes ses dimensions qui doivent être passées au crible de la commission Hallett. Ces objectifs sont principalement de déterminer quelles ont été la « préparation et réponse à la pandémie donnée en Angleterre, au Pays de Galles, en Ecosse et en Irlande du Nord et de produire un récit rendant compte a) de la réponse en termes de santé publique qui a été donnée dans tout le Royaume-Uni, b) de  la responsabilité du secteur de la santé dans le R.U., c) de la réponse économique à la pandémie et ses effets, y compris les interventions gouvernementales. »[12]

C’est ainsi que la Baroness Hallett a exigé que soient rendus accessibles à la commission, entre autres, tous les échanges sur WhatsApp entre Boris Johnson et ses ministres pendant la période de la pandémie dont ceux échangés avec Rishi Sunak, l’actuel Premier Ministre britannique qui était alors Chancelier de l’Echiquier. Cette demande de la commission a fait l’objet d’une action en judicial review de la part du Cabinet Office de Rishi Sunak. Selon celui-ci, tous les messages ne constituaient pas un matériau pertinent pour l’enquête. Et il est également évident que la publication de ces messages pourrait être très embarrassante pour d’autres membres du gouvernement.

Cette possibilité pour un témoin de contester certaines décisions du président de la commission de la Public Inquiry est prévue la loi de 2005 (s. 21) et les Inquiry rules de 2006. Par un retournement extraordinaire de situation dont seul Johnson (heureusement) a le secret, c’est dès lors ce dernier qui acceptait de coopérer pleinement avec la commission Hallett tandis que l’actuel Premier Ministre passait pour celui qui refusait que la lumière soit complètement faite sur la gestion de la pandémie. Précisons toutefois que Johnson n’a donné l’accès qu’aux messages ultérieurs au mois de mai 2021 comme l’explique le Guardian, son téléphone précédent ne devant pas être rallumé en raison de la fuite du numéro…[13] De manière assez prévisible, la High Court a jugé dans sa décision du 6 juillet 2023 que l’action en judicial review du Cabinet Office contre les décisions de la présidente de la commission était recevable mais qu’en l’occurrence la demande de communication (notice) et la décision (ruling) de la commission Hallett étaient valides et satisfaisaient aux exigences du contrôle de rationalité[14] : concrètement, s’agissant des informations contenues dans les messages dont la communication a été exigée et qui seraient manifestement sans lien (« Obviously irrelevant ») avec l’enquête, la Cour a décidé que le Cabinet office pourrait faire un recours sur le fondement de la s. 21 de l’Inquiries Act 2005 et que ce serait à la présidente Hallett de se prononcer sur ce recours et d’établir si oui ou non les messages ou matériaux en question étaient sans aucun lien avec la gestion de la pandémie. 

Les auditions par la commission qui sont en cours confirment cette impression d’une tâche un peu surdimensionnée pour ce mécanisme de la Public Inquiry. Il suffit par exemple de lire quelques passages de la transcription des auditions du 31 octobre 2023 pour se rendre compte que les membres de la commission s’immiscent dans le cœur du fonctionnement du gouvernement et des relations entre les différents organes du gouvernement : le Cabinet bien sûr, les haut-fonctionnaires et surtout le Cabinet office. Précisions que ce dernier organe qui est composé de fonctionnaires et de commissions et qui coordonne le travail du cabinet en appui au Premier Ministre, est censé prendre la direction de « certains domaines politiques délicats » ou « domaines critiques ».

Précisément, il ressort par exemple de l’audition de Lee Cain et de propos de Dominic Cummings rapportés au moment de cette même audition que le maillon faible du Cabinet était le Cabinet office. Lorsqu’au mois de février 2020, en effet, un certain nombre de membres du gouvernement commencent à s’inquiéter de la montée en puissance de la pandémie, le gouvernement dans son ensemble paraît totalement manquer de « leadership ». C’est par exemple ce que montre cet échange entre Lee Cain et A. O’ Connor KC conseiller juridique de la commission Hallett, qui est chargé de l’interroger  : après avoir cité un message dans lequel D. Cummings explique que le Cabinet office n’était pas dirigé et que c’était lui et quelques autres qui devaient intervenir directement dans le pilotage de l’Etat, A. O’ Connor demande à Lee Cain s’il serait d’accord pour dire lui-aussi qu’il y avait une ambiance générale  de « manque de direction » (leadership) et de « chaos » (« general theme of lack of leadership, or chaos… »). L’ancien conseiller en communication admet assez timidement que oui[15]. Plus que l’incompétence, il est absolument patent que c’est le non exercice du pouvoir au plus niveau du gouvernement qui est la principale cause de dysfonctionnement du Cabinet. Dans un système où les pouvoirs du Premier Ministre sont hypertrophiés, cela ne peut pas pardonner.

3. Un mécanisme à la hauteur ?

Ce mécanisme appliqué à la gestion de la pandémie du Covid-19, parce qu’il met pleinement en lumière des dysfonctionnements constitutionnels profonds, au moins s’agissant de l’organisation du gouvernement, revêt ainsi paradoxalement les atours d’une sorte de comité de perfectionnement de la constitution. A côté des mécanismes du régime parlementaire et de la mise en œuvre de la responsabilité politique, cette enquête publique, qui relève théoriquement de l’Administrative Justice, est en réalité, elle aussi, fondamentalement politique et même constitutionnelle.

Elle est politique car il s’agit de juger les politiques qui ont été mises en œuvre depuis une quinzaine d’année : comme l’ont écrit les auteurs du rapport de l’Institute of Government de mai 2021 qui pressait Johnson pour qu’il ouvre une telle enquête, celle-ci a pour fonction d’établir « un récit (narrative) véridique par rapport auquel les décisions et les actions des individus peuvent être mesurés »[16]. C’est donc bien toute la politique qui fait l’objet de cette réévaluation ex-post. Elle est en outre constitutionnelle car elle constitue bien évidemment un instrument d’institutionnalisation d’un conflit politique et de pacification sociale, non entre les partis politiques ou entre l’opinion politique et les gouvernants mais entre les citoyens et l’Etat lui-même, par le biais de l’établissement d’une vérité fondée sur les faits. On peut dès lors se demander si, quand bien même ce mécanisme de la Public Inquiry est original et performant, il s’agit d’une commission à la hauteur de l’ampleur de la tâche.

L’histoire montre en effet que ces enquêtes publiques étaient, avant 1921, un mécanisme du contrôle de l’Exécutif par le Parlement mais qu’il s’est autonomisé de ce dernier pour des questions d’indépendance politique. Cette indépendance vis-à-vis de la Chambre des Communes est aujourd’hui le fruit de critiques récurrentes dont certaines paraissent fondées. Tout d’abord, la décision de créer une telle enquête repose aujourd’hui entièrement sur le bon vouloir des membres du gouvernement. Or, dans le cas du Covid-19, si Johnson avait accepté d’ouvrir cette enquête dès le moment où la demande lui en a été faite – en mai 2020 – la situation aurait peut-être pu être redressée à temps et la gestion de la crise beaucoup mieux maîtrisée. Ensuite, ce sont les contribuables qui paient les frais liés aux travaux de ces enquêtes : il ne serait donc pas aberrant que la Chambre des Communes ait davantage de pouvoir dans le cadre de cette procédure, ne serait-ce que pour cette raison financière. Enfin, et surtout, on a quand même le sentiment que la composition du panel enquêtant sur cette gestion du Covid pourrait être plus démocratique car il s’agit bien au fond de faire une sorte de travail de justice transitionnelle au sein d’une société. Cet aspect de « justice transitionnelle » apparaît clairement quand on comprend que le second objectif de cette commission Hallett, fixé par les terms of reference, est de tirer les leçons pour l’avenir et de faire en sorte que les erreurs du passé ne se reproduisent pas[17].

Il faudra donc attendre 2026 pour pouvoir tirer toutes les leçons de ces « années Covid » au Royaume-Uni. Pour l’heure, tous les rapports, tous les témoignages et autres messages WhatsApp rappellent pour l’avenir une leçon pourtant très ancienne : ne jamais mettre en position de pouvoir quelqu’un qui refuse d’exercer le pouvoir.

[*] https://www.theguardian.com/uk-news/2023/jun/02/why-does-rishi-sunak-want-to-limit-scope-of-covid-inquiry (consulte le 22 novembre 2023) La citation est d’un ancien fonctionnaire du gouvernement lorsqu’il a relu ses messages WhatsApp en vue sa préparation à son audition par la commission de cette enquête publique.

[2] Rapport des auditions du 31 octobre 2023, p. 36-37 (en ligne, consulté le 25 novembre 2023) : https://covid19.public-inquiry.uk/wp-content/uploads/2023/10/31193431/2023-10-31-Module-2-Day-15-Transcript.pdf

[3] Le Monde du 13 juin 2023, « Au Royaume-Uni, une enquête démarre sur la gestion du Covid-19 par le gouvernement », Cécile Ducourtieux, https://covid19.public-inquiry.uk/about/

[4] https://covid19.public-inquiry.uk/wp-content/uploads/2023/11/20193335/2023-11-20-Module-2-Day-22-Transcript.pdf (consulté le 23 novembre 2023).

[5] A. Antoine, « Le rapport de la commission des privilèges du 15 juin 2023 : une procédure riche d’enseignements sur la place de la responsabilité politique des gouvernants dans la démocratie britannique », JP Blog, 20 juin 2023, (consulté le 18 novembre 2023).

[6] https://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/coronavirus-inquiry.pdf (consulté le 22 novembre 2023).

[7] https://www.lemonde.fr/planete/article/2021/05/12/boris-johnson-accepte-une-enquete-sur-sa-gestion-de-la-pandemie-de-covid-19-mais-pas-avant-le-printemps-2022_6080030_3244.html (consulté le 22 novembre 2023).

[8] Kate Dewsnip, “Covid-19 and The Inquiries Act 2005”, Blog constitution society, 27 juin 2023, https://consoc.org.uk/covid-19-and-the-inquiries-act/ (consulté le 24 novembre 2023).

[9] A.W. Bradley, K.D. Ewing, C.J.S Knight, Constitutional and Administrative Law, Pearson Ed. Limited, 2022, 18th ed., p. 716.

[10] Pour un descriptif synthétique de ce mécanisme, V. A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, op.cit., p. 716-718. V. également https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN06410/SN06410.pdf

[11] V. par ex. K. Dewsnip, “Covid-19 and The Inquiries Act 2005”, billet cité, et A.W. Bradley, K.D. Ewing, C.J.S. Knight, Constitutional and Administrative Law, op.cit., p. 126.

[12] https://covid19.public-inquiry.uk/wp-content/uploads/2023/05/Covid-19-Inquiry-Terms-of-Reference-Final-2.pdf

[13] https://www.theguardian.com/uk-news/2023/jun/02/why-does-rishi-sunak-want-to-limit-scope-of-covid-inquiry (consulté le 22 novembre 2023). Les journalistes évoquent sur ce point un « johnsonian twist ».

[14] Cabinet Off v Chair of UK Covid-19 Inquiry [2023] EWHC 1702 (Admin) https://www.judiciary.uk/wp-content/uploads/2023/07/Cab-Off-v-Covid-Enquiry-6.7.23-approved-judgment-002.pdf

[15] Rapport des auditions du 31 octobre 2023, Transcripts, p. 19-21. https://covid19.public-inquiry.uk/wp-content/uploads/2023/10/31193431/2023-10-31-Module-2-Day-15-Transcript.pdf

[16] https://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/coronavirus-inquiry.pdf, p. 14.

[17] https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN06410/SN06410.pdf, p. 12 ; La commission a pour second objectif « d’identifier les leçons à tirer de cela pour nourrir la préparation à des pandémies futures dans le RU. » (terms of reference)

Crédit photo: Pippa Fowles / 10 Downing Street / CC BY-NC-ND 2.0