Se réserver la compétence. À propos du « domaine réservé » présidentiel

Par Thibaud Mulier

Ces derniers temps, l’actualité internationale et nationale voit revenir en force le « prétendu domaine réservé » du président de la République. Bien qu’elle soit fausse, selon les mots de son créateur, l’expression revient dans les discours politique et médiatique tel un métronome, signe de sa prospérité. Cette formule suggère que les affaires étrangères et la défense nationale relèveraient du seul ressort du chef de l’État. Il n’en est rien : la Constitution du 4 octobre 1958 infirme l’existence du « domaine réservé », mais son institutionnalisation, dans le sillage de celle de la pratique présidentialiste, a conduit à sa consolidation au détriment du cadre constitutionnel du régime de la Ve République.

Recently, international and national news have pointed to a resurgence in the “so-called reserved domain” of the President of the French Republic. Although it is false, according to the expression creator, the term resurfaces in political and media discourse like a metronome, proving its prosperity. This phrase suggests that foreign affairs and national defense would fall solely under the jurisdiction of the French President. This is not the case: the Constitution refutes the existence of the “reserved domain”, but its institutionalization – following the rise of the presidentialist practice – has led to its consolidation to the detriment of the constitutional framework of the Fifth Republic.

Par Thibaud Mulier, Maître de conférences en droit public (CTAD, UMR 7074)

Dans un contexte de fortes tensions diplomatiques entre Paris et Alger, en particulier à propos du refus de l’Algérie d’accorder des « laissez-passer consulaires » aux ressortissants algériens expulsés du territoire français, le ministre de l’Intérieur Bruno Retailleau milite pour dénoncer l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968. Celui-ci porte sur la circulation, l’emploi et le séjour des ressortissants algériens en France. Si l’objet de ce traité n’est pas étranger aux attributions de son ministère, lui-même ayant des prérogatives avec une portée internationale, son niveau d’implication étonne en comparaison de la discrétion du ministre de l’Europe et des Affaires étrangères. Or ce dernier, souvent présenté comme le « gardien des traités internationaux », est compétent, sous l’autorité du Premier ministre, pour dénoncer unilatéralement un engagement international[1]. L’insistance du ministre de l’Intérieur semble avoir porté ses fruits, puisque le Premier ministre a affirmé fin février que « si l’accord n’est pas respecté, l’accord sera dénoncé ». Malgré un contexte international et européen particulièrement animé, il n’aura fallu que quelques jours au président Macron pour rappeler dans un entretien au journal Le Figaro que l’accord franco-algérien relève de ses attributions : « “Chacun est dans ses compétences. L’accord de 1968, c’est le président de la République”, plante Emmanuel Macron à bord de l’avion présidentiel. “Et ce qu’on a acté avec le président [Algérien] Tebboune en 2022, c’est sa modernisation. Je suis totalement favorable, non pas à le dénoncer, mais à le renégocier” ».

La presse, loin de s’en émouvoir, a traduit les propos du président de la République en des termes sans équivoque : il s’agi(rai)t de son, ou ses « domaine(s) réservé(s) ». La formule n’étonne guère le constitutionnaliste dans la mesure où, même si la pseudodoctrine du « domaine réservé » est fondée sur un malentendu maintes fois démenti (I), sa « très bonne santé »[2], hermétique aux changements des configurations institutionnelles de la Ve République, explique sa postérité (II).

I. Le malentendu : un « domaine réservé » tactique

Le « domaine réservé » correspond un peu à l’histoire d’une « formule [qui] a échappé à son créateur »[3]. En effet, elle repose sur un malentendu : le « domaine réservé » est inexistant en droit, son auteur ayant lui-même infirmé son existence et sa portée.

Il est connu que la formule est attribuée à Jacques Chaban Delmas qui, lors du congrès de l’UNR du 15 novembre 1959 à Bordeaux[4], aurait évoqué le principe du « domaine réservé » selon lequel la politique étrangère, la défense nationale et les affaires algériennes relèveraient exclusivement de la compétence du président de la République. Le conditionnel est une précaution, car le même Chaban insista, plusieurs dizaines d’années après que cette pseudothéorie ait infusé dans les esprits, sur le fait que le « domaine réservé » était « tout à fait faux »[5]. Bien moins connues sont les raisons pour lesquelles Chaban a usé de cette formule qui fit florès bien malgré lui :

« J’ai parlé un jour d’un domaine réservé au général de Gaulle au sujet de la guerre d’Algérie. C’était à Bordeaux en 1959, lors d’un congrès des Républicains sociaux que je présidais. Il y avait à ce moment-là une OPA des tenants de l’Algérie française à tout prix, qui essayaient de mettre la main sur le mouvement. Étant donnée l’orientation du général cela ne pouvait alors que le gêner dans son action. Nous avons passé deux journées et une dernière nuit passionnées pour l’emporter dans le vote final. Dans mon discours de clôture qui a finalement entraîné le résultat, j’ai parlé d’un domaine réservé au général de Gaulle qui en fait recouvrait les affaires étrangères, la défense et l’Algérie. Cela répondait à des circonstances précises, limitées, et s’adressait à des militants gaullistes ; un point c’est tout ».[6]

La formule fut donc utilisée à des fins tactiques, puisqu’elle cherchait à faire taire la contestation au sein du parti gaulliste. De Gaulle venait en effet de se prononcer deux mois plus tôt en faveur de l’autodétermination de l’Algérie, il s’opposait désormais à la doctrine « intégrationniste » du Gouvernement, mais aussi d’une majorité des parlementaires de l’UNR.

Certes, Jacques Chaban Delmas minore et situe son intervention, mais la presse rapporte in extenso un propos peu équivoque et loin d’être seulement tactique : « le secteur présidentiel comprend l’Algérie, sans oublier le Sahara, la communauté franco-africaine, les affaires étrangères, la défense. Le secteur ouvert se rapporte au reste, un reste, d’ailleurs, considérable, puisqu’il réunit les éléments mêmes de la condition humaine. Dans le premier secteur, le gouvernement exécute ; dans le second, il conçoit. Pour l’UNR, dans le premier cas, elle doit suivre de Gaulle pas à pas ; dans le second, il lui revient de devancer l’événement »[7].

Nul secteur présidentiel dédié, donc, dans la bouche de Chaban, même si les effets de cette pseudothéorie sont particulièrement ancrés dans les représentations, pour ne pas dire les croyances qui charrient la pratique du régime de la Ve République. C’est la raison pour laquelle le « domaine réservé » s’est mué en une sorte de « dogme » dont le degré de réception est inversement proportionnel au nombre de dispositions constitutionnelles sur lesquelles il se fonde, à savoir aucune.

II. Le constat : un « domaine réservé » prospère

Disons-le d’emblée : il existe un consensus général selon lequel le « domaine réservé » présidentiel n’existe pas sur le plan constitutionnel[8]. À l’époque où Jacques Chaban Delmas l’évoque, sa formule renvoie à un constat en cours de stabilisation : « le contenu de ce secteur [du domaine réservé], énuméré par M. Chaban-Delmas, correspond toutefois, bel et bien, au partage qui se faisait dans la réalité, bien que de Gaulle ait toujours veillé à préserver les apparences ».

Dès les premiers mois de l’entrée en vigueur de la Constitution du 4 octobre 1958, le travail des historiens sur les archives présidentielles du président de Gaulle démontre son implication[9] dans les affaires énoncées dans le « domaine réservé ». Il estime qu’elles doivent être traitées auprès de lui[10], en particulier la relation diplomatique franco-allemande[11]. Pour les questions de défense nationale ou la guerre d’Algérie, l’accaparement par le seul Président est moins net, les luttes de pouvoir sont plus marquées. En effet, les affaires diplomatiques et militaires ne sont pas un angle-mort du Premier ministre, Michel Debré, ne serait-ce qu’en raison des compétences dont il dispose en ces matières, parfois aux côtés des ministres du Gouvernement (art. 20, 21 et 52 C). Du reste, il est possible de supposer qu’en bon promoteur du régime parlementaire (art. 20, 49 et 50 C), il pouvait se prévaloir de ces dispositions constitutionnelles. Il n’est d’ailleurs pas inutile de rappeler que le deuxième recours à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution s’est fait sur le projet de loi de programme militaire pour 1960-1964, celle-là même qui ouvre un débat national sur le principe de la dissuasion nucléaire, dont le principe avait été décidé au crépuscule de la IVe République, et, par conséquent, sur les crédits nécessaires à sa dotation. Finalement, le tandem De Gaulle-Debré fonctionne bien, les dissensus existent entre eux, mais ils ne sont pas affichés en public : Debré n’hésite pas à donner son avis, voire à s’opposer à De Gaulle[12]. Aucune répartition des tâches n’est effectuée sur le modèle de la formule de Jacques Chaban Delmas, bref le « domaine réservé » est rejeté[13].

C’est ce qui explique qu’au cours de ses quatre années à Matignon, Michel Debré s’intéresse à tous les aspects de la politique extérieure[14]. Toutefois, selon la littérature spécialisée[15], la bascule débute à partir de février 1960 : bien en peine pour gérer la crise algérienne, le Premier ministre laisse la main au Président de Gaulle qui crée un comité aux affaires algériennes pour piloter, depuis l’Élysée, le conflit armé. Si la relative indétermination de la répartition des compétences a permis à l’entourage présidentiel de s’investir dans le domaine des relations extérieures[16], le développement de ce genre de conseils restreints constitue l’une des premières illustrations de l’ascendant pris par le président de la République dans sa lutte avec le Premier ministre[17], étape indispensable pour la formalisation du présidentialisme sous la Ve République[18]. Une fois Georges Pompidou devenu Premier ministre, Matignon se désengage des problématiques diplomatiques et militaires, hormis celles ayant un pendant économique, son hôte étant peu intéressé par les questions de relations extérieures, ce qui laissait le champ libre au Président de Gaulle. L’effet est même plus large : sans nier la fragilité — des débuts — de la présidentialisation du régime ni les soubresauts traversés par chacun des Présidents, à partir du moment où Pompidou est nommé Premier ministre, le réagencement de la distribution du pouvoir se fait au profit de président de la République. Dans ce sillage, il s’institue alors une « relation de domination doublée d’un dispositif disciplinaire qui vise à garantir la subordination » du Premier ministre au chef de l’État[19]. Une fois installé à l’Élysée, l’interventionnisme du Président Pompidou dans tous les champs de l’action gouvernementale confirme la consolidation de la présidentialisation du système politique[20].

Le « domaine réservé » n’est donc pas sorti de nulle part. Il a pour socle la représentation devenue dominante selon laquelle le président de la République est le (seul) décideur en matière diplomatique et militaire. Sans forcément défendre la lecture maximaliste (et erronée) d’un domaine présentiel qui lui serait dédié, il n’est pas rare de constater que cette précellence présidentielle est défendue tantôt en prenant appui sur l’élection présidentielle au suffrage universel direct[21], tantôt en invoquant plusieurs dispositions juridiques où le président de la République est visé, comme l’article 5[22], l’article 15[23], l’article 52 de la Constitution[24], ou encore l’article R1411-5 du Code de la défense concernant le déclenchement du feu nucléaire[25]. En réalité, hors hypothèse du recours à l’article 16 de la Constitution, une lecture plus attentive de la Constitution conduit à estimer que la prédominance présidentielle dans le domaine des relations extérieures n’est guère défendable, puisque tout acte signé par le président de la République en lien avec ces dispositions ou, plus largement, avec ce domaine est soumis à l’obligation de contreseing du Premier ministre (art. 19 C). Pis, dans l’hypothèse du recours à l’arme atomique, si un acte juridique devait être signé par le président de la République pour engager l’ordre, sa validité dépendrait de la contresignature — impraticable — du Premier ministre[26]. Par conséquent, le débat sur le « domaine réservé » devrait être clos avant même d’être ouvert, puisque comme dans tout régime parlementaire, dont celui de la Ve République, le contreseing ministériel transfère l’effectivité du pouvoir décisionnel à l’organe qui appose sa contresignature, quand bien même le signataire dispose d’une compétence formelle en la matière[27] — les relations extérieures ne dérogent pas à cette logique sans quoi aucun organe ne pourrait voir sa responsabilité politique mise en cause[28].

Selon toute vraisemblance, l’argument constitutionnel n’a eu aucun poids, puisqu’à travers les relais des champs politique et médiatique, le « domaine réservé » prospère depuis des décennies avec une remarquable sérénité. Sans le reprendre en ces termes, les différents présidents de la République ont mis en scène sa réalité, de Charles de Gaulle à Emmanuel Macron, certains n’hésitant pas à reprendre la formule à leur compte[29] quand d’autres la refusent[30]. Le Président Pompidou est sans doute celui qui a le mieux résumé le « domaine réservé », sans pour autant l’approuver. Selon lui, il n’existe pas, puisque le président de la République dispose du pouvoir dont il concède une part de l’exercice au Premier ministre[31]. En d’autres termes, à quoi bon revendiquer l’existence d’un « domaine réservé » si le Président se pense et, surtout, est perçu comme le titulaire du pouvoir en matière de relations extérieures ? Par cette formule, Pompidou actait ce qui deviendra une constante de la Ve République : la captation présidentielle du pouvoir de direction des relations extérieures[32]. Ainsi, les trois cohabitations n’ont pas fondamentalement remis en cause ce « domaine réservé » : à la différence des autres champs d’action captés par le président de la République (avec des nuances pour ce qui est de la compétence de nomination[33]), les affaires diplomatiques et militaires sont restées du ressort du Président de la République[34] ; parfois elles ont fait l’objet de modestes affrontements[35], voire d’un relatif partage avec le Premier ministre[36], mais le chef de l’État a toujours gardé le « dernier mot »[37]. Cette configuration, vécue comme conjoncturelle, consistait à mettre en œuvre l’« adage cohabitationniste bien connu » selon lequel, « à l’étranger, la France parle d’une seule voix »[38]. Quant au Premier ministre, la subordination est intériorisée la majeure partie du temps[39], qu’il y ait (1962-2022) ou non (1958-1962 ; 2022-) l’expression du « fait majoritaire » au bénéfice du président de la République ou du Premier ministre (1986-1988 ; 1993-1995 et 1997-2002). Ce qui n’empêche pas, parfois, que le « domaine réservé » puisse être relativisé, ne serait-ce qu’en raison des multiples arbitrages rendus par Matignon, particulièrement concernant les problématiques budgétaires[40].

En somme, la prospérité du « domaine réservé » dans le jeu institutionnel comme dans les représentations s’inscrit dans le développement d’une pratique présidentialiste qui a structuré la Ve République. Que le présidentialisme ait été majoritaire ou minoritaire, ce à quoi il renvoie constitue même « un enjeu de pouvoir vital »[41]… pour la pérennité du pouvoir présidentiel.

***

En définitive, la capacité du président de la République à se réserver la compétence à travers la formule du « domaine réservé » s’est banalisée pour finir par ne plus nous étonner[42]. Son institutionnalisation est tellement ancrée qu’elle constitue l’un des mythes de la Ve République qui fédère les organes constitués, acteurs politiques et observateurs pour la faire exister concrètement et la mettre en mouvement. Mais comme tout mythe, celui du « domaine réservé » s’est constitué « par la déperdition de la qualité historique des choses : les choses perdent en lui le souvenir de leur fabrication »[43]. Il est entré dans le vocabulaire en oubliant la raison première de son existence. Il a fini par faire croire que le droit de la Constitution pouvait passer au second plan, à nous plonger collectivement dans un état d’apathie à chaque fois que le « domaine réservé » est invoqué ou que le titulaire de la fonction présidentielle met en scène sa capacité à décider (seul) en matière de relations extérieures.

Pour le constitutionnaliste, le « domaine réservé » pose un problème fondamental en ce qu’il mine le caractère libéral et démocratique du régime de la Ve République : une conception aussi erronée du pouvoir de direction des relations extérieures, si centralisé et vertical, l’émancipe largement de la représentation nationale, a fortiori de toute possibilité de mise en cause de la responsabilité politique des gouvernants.

[1] Circulaire du 30 mai 1997 relative à l’élaboration et à la conclusion des accords internationaux (JORF, 31 mai 1997).

[2] D. Baranger, « Sur quel fondement constitutionnel le Président gouverne-t-il ? », Jus Politicum, n° 32, juill. 2024, p. 12.

[3] G. Carcassonne, « Le Premier ministre et le domaine dit réservé », Pouvoirs, n° 83, nov. 1997, p. 65.

[4] Jacques Chaban Delmas parle d’un congrès des Républicains sociaux, parti « ancêtre » de l’UNR : J. Chaban-Delmas, « Intervention de Monsieur Jacques Chaban-Delmas. Député-Maire de Bordeaux » in P. Guillaume (dir.), Gaullisme et anti-gaullisme en Aquitaine, Bordeaux, Presses universitaires de Bordeaux, 1990-2, p. 11.

[5] Idem.

[6] Ibidem.

[7] « Les propositions du président de la République sur la réforme de la Constitution. Le “domaine réservé” », Le Monde, 2 déc. 1992.

[8] G. Carcassonne, op. cit., p. 65.

[9] M. Vaïsse, « Le domaine réservé », in I. Chave, N. Even (dir.), Charles de Gaulle. Archives et histoire, Paris, Publications des Archives nationales, 2016.

[10] Idem, §1.

[11] T. Mulier, Les relations extérieures de l’État en droit constitutionnel français, Paris, Mare & Martin, BdT, 2020, §846-851.

[12] « Arch. nat., 5 AG 1/1712 », cité par M. Vaïsse, op. cit., §1. Voy. aussi § 3-5.

[13] D. Dulong, Premier ministre, Paris, CNRS Éditions, 2021, p. 24-30.

[14] D. Dulong, op. cit., p. 45-57.

[15] B. Chantebout, « Le Président de la République, chef des armées », L’esprit des institutions, l’équilibre des pouvoirs. Mélanges en l’honneur de Pierre Pactet, Paris, Dalloz, 2003, p. 570-572.

[16] G. Cornu, « Conseiller le Président », La vie des idées, 15 avril 2022.

[17] D. Dulong, Premier ministre, Paris, CNRS Éditions, 2021, p. 79-95.

[18] T. Desmoulins, « La formalisation du présidentialisme sous la Cinquième République : le Conseil de défense et de sécurité nationale », Jus Politicum, n° 25, 2021, p. 221-254.

[19] D. Dulong, op. cit., p. 19-95.

[20] Idem, p. 54. Il est à noter que, de tous les Présidents de la République, Pompidou a été sans doute celui qui fut le moins intéressé par les questions de défense : B. Chantebout, op. cit., p. 571.

[21] Par exemple, pour ce qui est d’être « le maître de l’atome » : H. Pac, Le droit de la défense nucléaire, Paris, PUF, Que sais-je ?, 1989, p. 57.

[22] P. Isoart, « Les rapports du président de la République et du Premier ministre en politique extérieure » in Institut Ch. de Gaulle, AFSP (coll.), De Gaulle et ses Premiers ministres (1959-1969), Paris, Plon, Espoir, 1990, p. 261.

[23] G. Pompidou, Assemblée nationale, « Séance du 24 avril 1964 », JORF, n° 25, p. 951.

[24] P. Jan, Le Président de la République au centre du pouvoir, Paris, La Documentation française, 2011, p. 123-130.

[25] Avec cette compétence, « la prééminence présidentielle à travers toutes les configurations politiques, fût-ce en période de cohabitation » est avancée : J. Massot, « Le président nucléaire », in O. Guézou et S. Manson (dir.), Droit public et nucléaire, Bruxelles, Bruylant, 2013, p. 34.

[26] M. Sanson, « Conclusions sous CE, 29 septembre 1995, Association Greenpeace France », Revue du droit public, 1996, p. 272-276.

[27] L. Sponchiado, La compétence de nomination du président de la Cinquième République, Paris, Dalloz, Bibliothèque parlementaire & constitutionnelle, 2017, p. 61-115.

[28] J.-C. Colliard, « Que peut le président ? », Pouvoirs, n° 68, 1994-1, p. 17.

[29] « Chapitre 8. Domaine réservé », in J. Chirac, Mémoires 2. Le temps présidentiel, Paris, Éd. de Noyelles, 2011.

[30]  « Il n’y a pas pour moi de domaine qui soit ou négligé, ou réservé » : Ch. de Gaulle, « Mémoires d’espoir. 1. Le Renouveau (1958-1962) », Mémoires, Paris, Nrf Gallimard, Bibliothèque de La Pléiade, 2000, p. 1120.

[31] S. Rials, Les idées politiques du Président Georges Pompidou, Paris, PUF, Travaux et recherches de l’Université de droit, d’économie et de sciences sociales de Paris, 1977, p. 154-156.

[32] T. Mulier, op. cit., §852 et s.

[33] Pour ce qui est des ministères des Affaires étrangères et de la Défense, parfois le Garde des Sceaux, la cohabitation n’a pas suspendu entièrement la captation du pouvoir de nomination : L. Sponchiado, op. cit., p. 144-147. 

[34] L. Klein, Le contrôle civil de la force armée en démocratie. Droit et pratique de la suprématie civile dans les démocraties contemporaines, Paris, Mare & Martin, BdT, 2020, p. 606 et 610-611 ; T. Mulier, op. cit., §889-908 ; G. Galustian, Constitution et politique extérieure de l’État. Étude comparée : États-Unis, France, Royaume-Uni et Russie, Univ. de Montpellier, th. dactyl., 2022, §158, §323-330.

[35] Par exemple entre le Président Mitterrand et le Premier ministre Chirac : Y. Pincé, La dissuasion en débat : les partis politiques et la fabrique du « consensus » nucléaire français, des années 1970 aux années 1980, Univ. Sorbonne Nouvelle, th. dactyl., 2022, p. 516-521 et p. 537-550.

[36] Par exemple entre le Président Chirac et le Premier ministre Jospin : S. Cohen, « Le “système décisionnel” de Jacques Chirac : de l’antimitterrandisme à l’illusion du gaullisme retrouvé », in Ch. Lequesne, M. Vaïsse (dir.), La politique étrangère de Jacques Chirac, Paris, Riveneuve éditions, 2013, p. 34-35.

[37] J. Massot, Chef de l’État et chef du Gouvernement, Paris, La documentation Française, Les études de la documentation française, 2008, p. 62.

[38] Ph. Ardant, O. Duhamel, « La dyarchie », Pouvoirs, n° 91, 1999, p. 11.

[39] Par exemple avec le Premier ministre Rocard : P.-E. Guigo, « Chapitre 6. Michel Rocard à Matignon Une communication paradoxale ? », in A. Bergounioux, M. Fulla, Michel Rocard Premier ministre, Paris, Presses de SciencesPo, Académique, p. 131.

[40] Par exemple avec le Premier ministre Philippe : É. Philippe, G. Boyer, Impressions et lignes claires, Paris, JC Lattès, 2021, p. 211-213.

[41] S. Cohen, « Cohabiter en diplomatie. Atout ou handicap ? », AFRI, 2003, vol. IV, p. 345.

[42] Si nous souscrivons à ses réflexions, « l’étonnante capacité [du domaine réservé] à survivre » qu’il évoque ne nous paraît par si étonnante : D. Baranger, op. cit., p. 12.

[43] R. Barthes, Mythologies, Paris, Seuil, 2014, p. 252.

Crédit photo : Simon Dawson / No 10 Downing Street / CC BY-NC-ND 2.0