La liberté à l’envers ? L’inversion de la charge de justification dans la police des manifestations (1/2) Par Thomas Escach-Dubourg
Résumé : Ce billet constitue la première partie d’une réflexion en deux temps sur les transformations contemporaines de la liberté de manifester. À partir des déclarations présidentielles du 22 octobre 2026, cette première partie interroge la grammaire même de cette liberté : à qui appartient-il de justifier sa restriction ? À la lumière notamment de l’arrêt Le Syndicat GJ c. France, les restrictions préventives, le recours croissant au juge de l’urgence et la distinction entre mobilisations plus ou moins « légitimes » invitent à examiner le risque d’un glissement du régime déclaratif vers une « autorisation de fait ». Lorsque l’interdiction tend à devenir un réflexe, la charge de justification risque ainsi de se déplacer du pouvoir vers la liberté elle-même. Avec Jeremy Waldron, ce premier billet interroge dès lors la qualité de réflexion et de justification que l’État de droit exige avant de restreindre une liberté. Une seconde partie confrontera cette hypothèse aux conditions concrètes dans lesquelles la liberté de manifester est désormais organisée, contrôlée et protégée.
Summary: This post is the first part of a two-part reflection on contemporary transformations of freedom of assembly. Taking the presidential statements of 22 October 2026 as its starting point, this first part examines the very grammar of that freedom: who bears the burden of justifying its restriction? Drawing in particular on Le Syndicat GJ v. France, preventive restrictions, the growing reliance on emergency judicial review, and distinctions between more or less “legitimate” protests invite scrutiny of the risk that a notification system may gradually turn into one of de facto authorisation. When prohibition becomes a reflex, the burden of justification risks shifting from public authorities to the freedom itself. Drawing on Jeremy Waldron, this first post therefore examines the quality of reasoning and justification that the rule of law requires before a freedom may be restricted. A second part will test this hypothesis against the concrete conditions under which freedom of assembly is now organised, controlled, and protected.
Par Thomas Escach-Dubourg, Docteur en droit public de l’École de droit de l’Université Toulouse 1 Capitole, qualifié aux fonctions de maître de conférences en droit public et en philosophie
À l’issue du Conseil de sécurité du 22 octobre 2026, le Président a recommandé qu’« il n’y ait pas de manifestation dans les jours à venir ». Plus encore, il a annoncé que, lorsque les mobilisations ne seraient pas organisées par des syndicats, « partout où on le peut, on interdira ». Ces propos intervenaient après plusieurs semaines de mobilisations étudiantes, d’interpellations massives et d’affrontements, puis après les violences du 17 octobre. Le contexte d’ordre public était donc particulièrement tendu. Mais la formule suggérait aussi une bien étrange inversion : certaines manifestations seraient présumées admissibles en raison de la qualité de leurs organisateurs ; les autres auraient, en quelque sorte, à justifier leur « droit » à exister.
Or la grammaire du droit français demeure inverse. Dans ses conclusions sur l’arrêt Baldy de 1917, le commissaire du gouvernement Corneille formulait ce qui reste l’un des axiomes de la police administrative : « la liberté est la règle, la restriction de police l’exception ». Avec Benjamin, en 1933[1], le juge administratif en a tiré une exigence contentieuse déterminante : toute restriction doit être justifiée par les nécessités de l’ordre public et proportionnée aux risques qu’elle entend prévenir. Presque un siècle plus tard, la question n’est donc pas seulement de savoir si telle interdiction peut être légalement justifiée. Elle est de savoir si, à force de restrictions préventives, de manifestations réputées plus ou moins « légitimes » et de mesures d’urgence devenues presque automatiques, le point de départ du raisonnement n’est pas silencieusement en train de s’inverser.
I. Une liberté déclarée, non une liberté autorisée
Le droit positif ne laisse pourtant guère de doute. Les manifestations sur la voie publique sont soumises à déclaration préalable ; elles ne relèvent pas d’un régime d’autorisation. L’article L. 211-4 du CSI permet leur interdiction lorsqu’elles sont de nature à troubler l’ordre public. Mais celle-ci reste une mesure d’ultima ratio : le risque doit être apprécié concrètement et la mesure adaptée, nécessaire et proportionnée. Le Conseil constitutionnel rattache, de son côté, la liberté de manifester au « droit d’expression collective des idées et des opinions » et a censuré, en 2019, un dispositif qui conférait à l’administration une latitude excessive pour interdire individuellement de manifester.
C’est justement cette logique que les déclarations du 22 octobre semblaient inverser. La qualité syndicale de l’organisateur n’est pas un critère légal d’autorisation ; son absence ne caractérise pas davantage, en soi, un risque de trouble à l’ordre public. Les mobilisations contemporaines sont d’ailleurs fréquemment portées par des collectifs, des coordinations, des associations, voire des groupes informels[2]. Faire dépendre en pratique la possibilité de manifester de l’existence d’un interlocuteur institutionnel reviendrait, par conséquent, à privilégier certaines formes de contestation et à fragiliser celles qui échappent aux cadres traditionnels.
Saisi en référé-liberté, le Conseil d’État n’a pourtant pas censuré les déclarations présidentielles. Dans son ordonnance du 23 octobre, il a estimé que ces propos ne révélaient ni décision générale d’interdire les manifestations[3] ni instruction donnée en ce sens aux préfets. Mais l’ordonnance est surtout remarquable par ce qu’elle rappelle [§ 7] : il appartient à chaque préfet d’apprécier, au cas par cas, la réalité et l’ampleur des risques propres à chaque manifestation, sans pouvoir légalement motiver une interdiction par la seule référence à la déclaration présidentielle. Le juge neutralise ainsi la portée juridique des propos tout en réaffirmant la grammaire qu’ils semblaient menacer d’inverser.
Le précédent de la décision Liberté d’association de 1971 n’est, à cet égard, pas sans intérêt. Lorsque l’administration refusa de délivrer le récépissé de déclaration de l’association des « Amis de la Cause du Peuple » et que le législateur tenta d’introduire un contrôle préalable, le juge constitutionnel opposa une réponse libérale devenue célèbre[4] : l’exercice de la liberté d’association ne pouvait dépendre d’une intervention préalable de l’administration ou du juge. Le parallèle ne doit pas être forcé : liberté d’association et liberté de manifestation obéissent à des régimes distincts. Toutefois, cette décision rappelle une même exigence de principe : une liberté ne saurait demeurer pleinement telle si son exercice dépend d’abord d’une appréciation administrative de sa légitimité.
II. De l’interdiction exceptionnelle à l’autorisation de fait ?
C’est précisément cette frontière que l’arrêt Le Syndicat GJ, rendu par la Cour de Strasbourg le 3 septembre dernier, rend aujourd’hui plus incertaine. L’affaire concernait l’interdiction d’une manifestation déclarée à proximité de l’Élysée, à laquelle les autorités avaient substitué un rassemblement place de la République. La Cour n’a constaté aucune violation de l’article 11 : elle a tenu compte des risques avérés de troubles, des difficultés de sécurisation du lieu choisi et, surtout, de l’existence d’une alternative permettant de préserver la portée du message politique.
Prise isolément, la solution n’a rien de surprenant. Plus délicate est la réponse apportée au grief principal du requérant : à force d’interdictions répétées, disait-il, le régime français de déclaration préalable serait devenu un régime d’« autorisation de fait ». La Cour écarte rapidement l’argument en relevant que 19 manifestations déclarées par le syndicat n’avaient pas été interdites et que les décisions préfectorales pouvaient être utilement contestées devant le juge administratif.
C’est ici que le déplacement devient perceptible. Le recours juridictionnel constitue, de toute évidence, une garantie essentielle contre l’arbitraire[5] ; il ne devrait pas devenir le mécanisme ordinaire par lequel une liberté doit être reconquise. Lorsqu’une interdiction intervient à la veille d’une manifestation, son organisateur doit saisir en urgence le juge, disposer des ressources nécessaires pour agir et obtenir une décision avant que l’événement ne perde son objet. Comme le souligne A. Dejean de la Bâtie dans un récent billet[6], le contrôle juridictionnel peut corriger l’interdiction illégale ; il n’efface ni la charge matérielle ni l’effet dissuasif produit par la répétition de telles mesures. À ce stade, la distinction entre déclaration et autorisation risque de devenir moins substantielle qu’elle ne paraît.
Le contexte actuel rend cette inquiétude moins théorique. Les mobilisations lycéennes et étudiantes de l’automne ont donné lieu à plusieurs milliers de gardes à vue, dont une très large majorité concernait des mineurs, ainsi qu’à de vives controverses sur les modalités du maintien de l’ordre[7]. Après les violences du 17 octobre dernier, plusieurs interdictions de rassemblements et plusieurs couvre-feux ont encore été décidés. Rien n’interdit à l’État de prévenir des violences avérées, de protéger les personnes et les biens ou encore d’adapter les parcours. Mais plus l’interdiction devient une réponse pavlovienne à l’incertitude, plus la charge de justification se déplace : ce n’est plus seulement à l’administration d’établir pourquoi la liberté doit céder ; c’est à la manifestation de démontrer qu’elle mérite d’être tolérée. C’est alors toute la grammaire de la liberté qui se trouve inversée.
III. La liberté sous condition de « légitimité »
C’est peut-être là le point le plus préoccupant. Le vocabulaire de la « légitimité » convoqué dans le discours de la présidence ne relève pas uniquement d’une maladresse. Il introduit, semble-t-il, dans la police des manifestations un critère étranger à sa logique : non plus seulement ce que les manifestants risquent concrètement de faire, mais qui ils sont, comment ils s’organisent et quelle reconnaissance institutionnelle ils peuvent revendiquer. Or la liberté de manifestation protège très précisément des expressions collectives minoritaires, nouvelles ou impopulaires[8], y compris lorsqu’elles heurtent, dérangent ou contestent l’ordre établi[9]. Une démocratie ne saurait, au fond, « réserver la rue » aux contestations qu’elle reconnaît déjà.
Cette évolution s’inscrit dans une mutation plus générale du maintien de l’ordre. Les travaux récents sur les mobilisations étudiantes décrivent un déplacement d’une logique de négociation vers des stratégies davantage fondées sur l’interpellation préventive, la dispersion et la dissuasion[10]. D’autres épisodes ont déjà donné lieu à des interdictions systématiques avant que le juge ne rappelle l’exigence d’une appréciation au cas par cas. Ce qui risque ainsi de se « normaliser » n’est pas nécessairement une interdiction générale de manifester, mais une inversion plus discrète : dans les périodes de forte tension, la liberté tend à être « présumée dangereuse » avant même que le risque soit concrètement établi.
La réflexion rejoint alors celle, plus générale, sur la capacité du système juridique à résister à un « choc autoritaire ». L. Pech et S. Platon ont montré, sur ce blog, qu’une évolution autoritaire ne suppose pas nécessairement une rupture spectaculaire avec le droit[11] : elle peut procéder de l’exploitation cumulative des marges qu’il ménage et de l’affaiblissement progressif de ses garanties. Il serait évidemment excessif de déduire des seules restrictions à la liberté de manifester une telle transformation du régime français. Elles invitent néanmoins à prendre au sérieux un mécanisme plus insidieux : l’accoutumance. À mesure que des pratiques autrefois justifiées par leur caractère exceptionnel deviennent familières, l’exception cesse d’apparaître comme telle. C’est peut-être là que se loge une forme moderne de « servitude volontaire » : moins dans l’adhésion explicite au recul des libertés que dans l’habitude prise de ne plus s’en inquiéter.
Un siècle après Baldy et plus d’un demi-siècle après Liberté d’association, le rappel n’a rien d’archaïque. L’État de droit, cet « idéal fragile, mais crucial »[12], ne se reconnaît pas seulement aux libertés qu’il proclame, mais aussi à la manière dont il justifie leur restriction. Tant que la liberté demeure la règle, c’est au pouvoir de justifier l’exception, d’en établir la nécessité et d’en mesurer la proportion. Lorsque cette charge s’inverse, quelque chose de plus profond se déplace : une certaine façon de penser juridiquement l’exercice du pouvoir.
C’est probablement ici que la « thoughtfulness » chère à J. Waldron prend tout son sens[13]. L’État de droit n’oppose pas la règle à la réflexion : le droit demeure, jusqu’au bout, une œuvre humaine, dont l’élaboration comme l’application supposent raison, délibération et jugement. La « thoughtfulness » désigne cette capacité à répondre avec souplesse et discernement à la complexité et à l’imprévu, plutôt qu’à gouverner mécaniquement par catégories, mots-valises ou présomptions. Appliquée aux libertés, elle devient ainsi une véritable discipline de la justification.
La liberté de manifester met, au total, à l’épreuve notre culture juridique. Le danger commence bien avant l’interdiction générale : lorsque l’exception devient réflexe, que la précaution dispense de l’examen et que le risque de trouble à l’ordre public se présume au lieu de se démontrer. C’est alors la grammaire profonde des droits et libertés qui vacille. La fidélité à l’État de droit tient à cette exigence aussi simple que difficile : continuer à penser avant d’interdire.
Les déclarations du 22 octobre auront, tout bien considéré, servi de révélateur et de catalyseur à une réflexion qu’il reste désormais à confronter à l’épreuve des faits. Car l’inversion de la charge de justification ne se mesure pas seulement dans les mots employés par le pouvoir ; elle se révèle aussi dans la manière dont une liberté est concrètement organisée, restreinte et, le cas échéant, protégée par le juge. Les mobilisations du 31 octobre et celles annoncées début novembre, nouvelles étapes de cette séquence politique et juridique inédite, permettront ainsi de prolonger l’interrogation : après le qui – qui doit justifier, qui peut manifester ? – viennent le comment et le quand de l’exercice de la liberté. Trajets imposés, temporalité du contrôle juridictionnel ou encore mobilisation d’instruments anti-terroristes permettront de mesurer si le déplacement ici ébauché demeure de l’ordre du discours ou s’il tend, plus profondément, à transformer les conditions mêmes dans lesquelles la liberté de manifester peut s’exercer. Ce sera l’objet d’un second billet : confronter la grammaire aux pratiques, pour saisir plus clairement les transformations qui sont à l’œuvre depuis quelque temps.
[1] Puis : CE, ord., 9 janv. 2014, n° 374508.
[2] V. not. L. Mathieu, Comment lutter ? Sociologie et mouvements sociaux, Textuel, coll. “La Discorde”, 2004, 206 p.
[3] CE, 12 nov. 1997, Ministre de l’Intérieur c. Association Communauté tibétaine en France et ses amis, n° 169295.
[4] Pour une relecture : G. Boudou, « Autopsie de la décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971 », RFDC, n° 97, 2014, pp. 5-120.
[5] CEDH, 21 févr. 1975, Golder c. Royaume-Uni, n° 4451/70 [§ 36].
[6] A. Dejean de la Bâtie, « Le Syndicat GJ v France : The Creeping Normalisation of Restrictions on Protest », Strasbourg Observers, 2026.
[7] J. de Maillard, « Repression and Resistance », VerfBlog, 2026.
[8] CEDH, 2 oct. 2001, Stankov c. Bulgarie, nos 29221/95 et 29225/95 [§§ 97 et 107].
[9] V. not. T. Escach-Dubourg, « L’outrage viral devant le Palais des droits de l’Homme : Liberté d’expression et insulte publique à l’ère de TikTok », RDLF 2026, chron. n° 49.
[10] C. Bury et M. Bönnemann, « “Polizeigewalt ist in Frankreich tief verankert“: Fünf Fragen an Carina Bury », VerfBlog, 2026.
[11] V. encore T. Hochmann, « Cinquante nuances de démocratures », Pouvoirs, n° 169, 2019, pp. 19-32, spéc. pp. 29-31.
[12] J. Waldron, « The Concept and the Rule of Law », Georgia Law Review, n° 43, 2008, pp. 1-61, spéc. p. 5 (Trad. par nous).
[13] J. Waldron, Thoughtfulness and the Rule of Law, Harvard UP, 2023, pp. 11-14.
Crédit photo : Une pancarte brandie dans le cortège parisien lors des manifestations du 17 octobre. (IBRAHIM EZZAT / ANADOLU / AFP)
