Un président minoritaire peut-il encore recourir au « fait du Prince » ? A propos de la nomination de Mme de Montchalin à la présidence de la Cour des comptes Par Denis Baranger & Olivier Beaud
La nomination d’Amélie de Montchalin, ministre des comptes publics, au poste de présidente de la Cour des comptes a provoqué un légitime émoi. Un tel choix disruptif de la part du président de la République fait songer à un vrai fait du Prince, qui semble à maints égards anachronique, compte-tenu du régime constitutionnel actuel de la Ve République.
The appointment of Mrs Amélie de Montchalin, the current minister for « public accounts » (budget) as President of the « Cour des Comptes », France’s top financial court, has been a cause of concern. This choice appears as a « fait du prince », in many regards anachronistic. This blogpost puts it in constitutional context. The current state of the Fifth Republic makes this appointment even more problematic.
Par Denis Baranger et Olivier Beaud, Professeurs de droit public à l’Université Paris Panthéon-Assas
« Les nominations racontent la concentration des pouvoirs. Elles intensifient aussi les phénomènes de cour autour des présidents-monarques »[1]
Par le décret du 11 février 2026, le président de la République, Emmanuel Macron a nommé Mme Aurélie de Montchalin « première présidente de la Cour des comptes, à compter du 23 février 2026. » Cette décision est fondée juridiquement sur l’article 13 de la constitution de la Ve République qui attribue au président de la République un très large pouvoir de nomination et sur l’article L. 121-1 du code des juridictions financières qui dispose sobrement : « Le premier président, les présidents de chambre et les conseillers maîtres sont nommés par décret pris en Conseil des ministres » (1er alinéa).
La licéité d’un tel décret semble, à première vue du moins, ne pas poser de problème[2] tant le pouvoir d’appréciation accordé au président de la République semble large. Mais ce qui est certain, c’est que cette décision est très discutable, comme le prouve le nombre important de critiques émanant de toutes parts, non seulement des bords politiques opposés, mais aussi venant – ce qui était prévisible – de la haute fonction publique et notamment de l’intérieur de la Cour des Comptes, bien que les avis semblent partagés au sein de la haute juridiction financière. Discutable, d’abord, parce que le président de la République n’a pas craint de nommer une ministre en fonctions — ce qui constitue sous la Ve République « une première ». Discutable ensuite parce qu’il a nommé une personne jeune (40 ans) qui a normalement vocation à demeurer première présidente de la Cour des Comptes jusqu’à sa retraite, pendant donc des décennies, car le poste est inamovible – indépendance oblige[3]. Discutable, enfin, parce qu’en nommant ici non pas n’importe quel ministre, mais l’actuelle ministre des comptes publics, le président de la République semble ignorer les très probables conflits d’intérêt qui ne manqueront pas de se produire prochainement quand ladite Cour devra, par exemple, examiner le budget de cette année pour lequel Mme de Montchalin a officié.
Comme bon nombre de ces arguments ont déjà été évoqués dans la presse, on voudrait surtout se concentrer sur ce que signifie en droit constitutionnel, cette nomination « ultra-politique » à la tête de la Cour des comptes. Il convient toutefois de préciser au préalable que ce n’est pas la première fois qu’une nomination à la présidence de la Cour des Comptes est très politique. Comment oublier que François Mitterrand y a nommé en 1985 (juste avant les élections de 1986 qu’il allait perdre..) un fidèle parmi les fidèles, Pierre Joxe, et Jacques Chirac a propulsé en 2004 son meilleur adversaire interne, Philippe Séguin, au même poste ? Ce sont des précédents qu’il faut avoir en tête lorsqu’on examine la situation actuelle. Pourtant, cette récente nomination est singulière pour d’autres raisons, ce que l’on tentera de démontrer (II), mais en commençant par rappeler (I) qu’elle s’inscrit dans le cadre d’une prérogative régalienne, qui fut longtemps non encadrée.
I – Le cadre juridique : le pouvoir de nomination incontrôlé, vestige de la Ve présidentialiste
Dans un article désormais ancien, l’un d’entre nous avait rangé le pouvoir de nomination parmi les « prérogatives de souveraineté » dont jouit le Président de la Ve République. Il avait même ajouté : « il est un fantastique instrument de concentration des pouvoirs au profit du chef de l’Etat »[4] et rappelé la si judicieuse citation de Maurice Hauriou expliquant la portée politique de ce pouvoir de nomination : « c’est un pouvoir de patronage ». Grâce à elle, celui qui la possède détient une clientèle.
Dans la version initiale de 1958, l’article 13 qui attribue un tel pouvoir se borne à disposer d’une part que le président « nomme aux emplois civils et militaires de l’Etat » (al.2) grâce à son pouvoir de signer des décrets, et d’autre part, que les membres de la haute fonction publique en commençant évidemment par les conseillers d’Etat et finissant ou presque par les Recteurs, mais incluant les conseillers à la Cour des comptes, « sont nommés en conseil des ministres (al.3). Aucune limitation ne semble entourer une telle prérogative, à cette nuance près (non négligeable) que cette prérogative n’est pas un pouvoir propre du président de la République puisque le décret doit être contresigné. Dès le début de la Ve République, le Général de Gaulle par son ordonnance du 28 novembre 1958 (portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l’Etat) donna une interprétation étendue de sa prérogative de nomination, au détriment du Premier Ministre[5].
Un tel pouvoir de nomination a vu, en outre, sa portée étendue par François Mitterrand qui a, en catimini, considérablement étendu la liste des emplois relevant du Conseil des ministres par le décret du 6 août 1985 pour mieux préparer une cohabitation qu’il jugeait inévitable. Un bel (et triste) exemple du présidentialisme triomphant rendu possible par le fait qu’une loi n’avait pas été prévue pour étendre cette liste. Il n’a échappé à personne que certains anciens présidents (on songe notamment à François Mitterrand et à Jacques Chirac) ont parfois abusé d’un tel pouvoir. Un livre, écrit par un journaliste, qui est sorti justement la semaine même où a éclaté cette affaire de Montchalin, résume parfaitement la singularité d’un tel pouvoir présidentiel à travers son titre et surtout son sous-titre: Sa Majeste nomme. Enquête sur un pouvoir présidentiel exorbitant[6].
Cependant, depuis 1958, l’état du droit a évolué car l’importante révision constitutionnelle de 2008 est venue encadrer et donc limiter la prérogative présidentielle. Le cinquième alinéa de l’article 13 prévoit désormais le contrôle préalable de la commission permanente de chaque assemblée pour la nomination à de certains emplois en raison de l’importance de ceux-ci « pour la garantie des droits et libertés, la vie économique et sociale de la Nation » (art 13 al.5). C’est la loi organique du 23 juillet 2010 qui a fixé la liste, assez longue de tels emplois, parmi lesquels figurent les directions de nombreuses autorités administratives indépendantes ou encore de la Poste et de la SNCF[7]. On ne sera pas surpris d’apprendre que la présidence de la Cour des Comptes ne figure pas dans cette liste. Et on rappellera au lecteur que si le président du Conseil constitutionnel – ainsi que tous les autres membres de ce Conseil — est depuis la révision de 2008 soumis à un contrôle préalable de même nature (en vertu de l’article 56 modifié), aucune disposition constitutionnelle équivalente ne prévoit ce contrôle pour le président (ou la présidente) de la Cour des Comptes. La même chose vaut également, comme on s’en doute, pour le vice-président du Conseil d’Etat.
Ainsi, depuis 2008, le pouvoir absolu dont jouit le président de la République ne peut plus s’exercer pour un peu plus de cinquante emplois : ceux figurant dans la liste prévue à l’Annexe de la loi organique de 2010. La portée de cette réforme a été bien résumée par Guy Carcassonne : « Tout change alors. Le chef de l’Etat ne peut plus utiliser son pouvoir pour gratifier un collaborateur plus ou moins connu pour sa fidélité ou ses attaches partisanes que pour ses qualités professionnelles et morales, sauf à ce que celui-ci se trouve déconsidéré et son mentor avec lui lors de son audition. »[8] Une telle réforme a donc en partie amputé le pouvoir absolu dont jouissait auparavant le président de la République.
Tout change, mais pas tout quand même car, malgré la réforme constitutionnelle de 2008, la nomination à des emplois importants, sinon déterminants, de la haute fonction publique échappe à un tel contrôle parlementaire. Ce sont ceux dont on parle en ce moment – la présidente de la Cour des Comptes – ou dont on va bientôt parler – nomination du Gouverneur de la Banque de France car celui-ci vient (opportunément ?) de démissionner, et celle du futur vice-président du Conseil d’Etat. Ainsi, pour ces derniers cas semble valoir le fait du Prince, comme l’a judicieusement rappelé une éditorialiste à propos de la nomination de Mme de Montchalin[9]. Pourtant, un tel fait du prince est-il admissible lorsque le Président de la République est devenu un président minoritaire ?
II – La nouveauté problématique : une nomination aussi politique dans le cadre d’une Cinquième République qui n’est plus présidentialiste
Il nous semble pourtant difficile de continuer à raisonner à propos de ce pouvoir de nomination, comme si la Ve République continuait à fonctionner comme jadis. Or, il est patent que depuis l’épisode malencontreux de la dissolution du 9 juin 2024, ce régime est non seulement entré dans une zone de turbulences, mais qu’il a muté. Une chose est certaine : on n’est plus dans la République présidentialiste.
C’est ce que nous avons voulu tous deux expliquer (et on espère démontrer) dans un récent ouvrage[10]. Nous avons insisté sur le fait que le nouvel état des forces politiques résultant des élections provoquées par la dissolution, et consistant notamment la tripartition des forces représentées à l’Assemblée nationale, exigeait de prendre au sérieux le fait que la Ve République redevenait parlementaire par la force des choses. Le corollaire d’une telle assertion revient à soutenir que le président de la République ne peut plus se comporter comme s’il était le président d’une République présidentialiste. En raison notamment de sa dissolution aventureuse et des résultats électoraux qui lui étaient défavorable, il a perdu la légitimité nécessaire pour continuer à gouverner le pays. Il n’a plus qu’une « légitimité inertielle », fruit des habitudes et non de la raison. Or, il semble qu’Emmanuel Macron n’ait pas compris, ou n’ait pas voulu comprendre, la nouvelle situation. Nous en donnons quelques exemples dans le livre, dont l’un des plus marquants est le fait qu’il a trouvé opportun de tancer des ministres en plein conseil de défense, comme si ces derniers étaient encore ses subordonnés, oubliant par-là que le vrai chef du gouvernement était le Premier Ministre (à l’époque François Bayrou). Cette manière de continuer à se comporter en chef de l’Etat présidentialiste est particulièrement nette pour son activité militaire et diplomatique, au nom probablement de cette idée (pourtant erronée) d’un domaine réservé.
Mais le cas de la nomination d’Aurélie de Montchalin est différent et en un sens plus surprenant car il concerne les affaires intérieures du pays, et plus particulièrement encore le cas désormais très critique de la politique budgétaire et fiscale. La fable du domaine réservé ne peut plus fonctionner, sauf à admettre cette absurdité que le pouvoir de nomination serait une prérogative absolue réservée au chef de l’Etat. Elle l’est si peu que, comme on l’a vu plus haut, le pouvoir de nommer est soumis au contreseing. On l’aurait oublié tant dans le régime présidentialiste, le Premier Ministre défère aux vœux du chef de l’Etat car c’est le prix de son maintien à ce poste.
De ce point de vue, la lecture du décret du 11 février 2026 est instructive : non seulement le décret a été pris par Emmanuel Macron après que le conseil des ministres fut « entendu », mais aussi sur « le rapport du Premier Ministre ». Ce dernier, M. Lecornu, est l’autorité qui contresigne le décret présidentiel. Il va de soi qu’une telle nomination n’a pu avoir lieu qu’en raison d’un accord entre le chef de l’Etat et le Premier Ministre — ne devrait-on pas dire « son » Premier Ministre. Ainsi, cette affaire révèle à quel point la nomination, si contestée et si compliquée (souvenons-nous qu’elle eut lieu en deux temps, si l’on peut dire) de Sébastien Lecornu, un des rares derniers fidèles de l’actuel président de la République, peut avoir des effets massifs. Il est évident que si le Premier Ministre avait été quelqu’un d’autre, le contreseing de ce décret n’aurait pas été aussi facile à obtenir, le Premier Ministre pouvant jouer un rôle de contrepoids à l’autorité présidentielle. Rôle qu’il jouait, on s’en souvient, en période de cohabitation où les épisodes de nomination étaient à haute tension. A cet égard, il faut rappeler qu’au moment du « primoministériat » de François Bayrou, Emmanuel Macron n’a pas pu nommer qui il voulait et comme il le voulait.
Ainsi, cet épisode de la nomination de Mme de Montchalin à la présidence de la Cour des comptes illustre la situation complexe, et en un sens ingérable, de l’actuel régime constitutionnel : une Assemblée incapable de gouverner, en raison de ses puissantes divisions, et un président de la République privé de toute légitimité, qui continue à peser sur la vie politique quotidienne du pays et qui même engage l’avenir de nos institutions en faisant un choix disruptif, faisant usage d’un pouvoir absolu d’un autre âge, avec le soutien problématique de « son » Premier Ministre.
[1] M. Moreau, Sa Majesté nomme. Enquête sur un pouvoir présidentiel exorbitant, Paris, Robert Laffont, 2026, p. 11.
[2] C’est ce que pense en tout cas le professeur Mathieu Disant dans l’entretien suivant : « La nomination d’Amélie de Montchalin ? Le risque est surtout immatériel », L’Express du 11 février 2026.
[3] D’où l’accusation portée contre lui de « verrouiller “l’État profond“ », Le Figaro, 13 février 2026. Accusation notamment fondée sur le fait que l’ancien président de la Cour des comptes, Pierre Moscovici, n’a pas fini son mandat, démissionnant de façon aussi anticipée que très « politique ».
[4] O. Beaud, « Le Souverain », Pouvoirs, n° 67 p. 42
[5] Ainsi que le raconte Roger Belin dans ses Mémoires, Lorsqu’une République chasse l’autre (1958-1962) cité par M Moreau, op. cit. p. 35.
[6] Livre précité, pour la citation mise en exergue
[7] Cette loi organique a été depuis lors modifiée. En 2013, on a ajouté à la liste de ces emplois celui de Directeur de la Banque publique d’investissement.
[8] La Constitution, Paris, le Seuil, 10° éd., 2011, p . 108
[9] Stéphanie Munier : « Le fait du prince a de l’avenir ! » , L’Est éclair (site web) , du 12 fév. 2026.
[10] La dissolution de la Ve République, Paris, Les Petits Matins, 2025.
Crédit photo : Jonathan Sarago / Wikimedia / CC BY-SA 4.0
