Le « Mur des cons » : un mur dressé contre la promotion. Réflexions sur l’indépendance des magistrats du siège

Par Camille Arnal, Simon Bohbot, et Valentin Perillou

<b> Le « Mur des cons » : un mur dressé contre la promotion. Réflexions sur l’indépendance des magistrats du siège </b></br> </br> Par Camille Arnal, Simon Bohbot, et Valentin Perillou

En France, le débat sur l’indépendance de la justice a été ravivé dans le contexte de l’affaire du “Mur des cons” dans laquelle était impliquée la présidente du Syndicat de la magistrature. En tant que responsable de ce syndicat, sa présidente, Mme Martres, fit l’objet d’un procès en diffamation. Elle estime que son absence d’avancement est due à cet incident périphérique à sa carrière et elle demande au Conseil d’Etat l’annulation des propositions du ministre pour les postes qu’elle ambitionnait au titre de son avancement. Dans un premier temps, l’article se propose de faire ressortir le raisonnement du Conseil d’Etat concernant l’appréciation du pouvoir qu’aurait le garde des Sceaux en matière d’avancement ou de nomination des magistrats du siège. Puis, dans un second temps, il conviendra d’analyser les prérogatives du pouvoir exécutif à la lumière du principe de séparation des pouvoirs. Le juge se révèle particulièrement sensible aux apparences dans son appréciation de l’impartialité des magistrats. 

 

In France, there is a suspicion against the judge, linked to political power and the will of political parties. The debate on the independence of the judiciary was revived in the context of the “Mur des cons” case (‘Wall of fools’ case) in which the President of a judges’ union was involved. A journalist invited at the union’s headquarters saw a poster entitled “The Wall of Fools” on which degrading pictures of certain political figures were displayed. He then published his photos on the internet. As the head of the union, its president, Ms. Martres, was sued for libel. She considers that her absence of advancement is due to this incident remote from her career and she requests the Conseil d’Etat to void the Minister’s proposals for the positions she was seeking. To begin with, the article aims to highlight the reasoning of the Conseil d’Etat concerning the assessment of the discretion of the Minister of Justice to promote or appoint judges. Then, it will assess the prerogatives of the executive power in light of the principle of separation of powers. The judge seems particularly sensitive to appearances in his assessment of the impartiality of judges. 

 

Par Camille Arnal, Simon Bohbot, Valentin Perillou, Etudiants du certificat de droit public ( M1 Droit public Panthéon-Assas)*

 

 

En France, la nomination ou l’avancement des magistrats pour des fonctions autres que celles de président d’un tribunal de grande instance ou d’un tribunal de première instance ou de conseiller référendaire à la Cour de cassation se fait sur proposition du ministre de la justice, sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), puis la nomination intervient par décret du président de la République (ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature).

 

Dans le cadre de cette procédure, Françoise Martres, conseillère à la cour d’appel d’Agen, et ancienne présidente du Syndicat de la magistrature impliquée dans l’affaire du « Mur des cons », a sollicité à plusieurs reprises une promotion pour occuper des postes hors hiérarchie. Or, le garde des Sceaux a refusé de proposer la demande d’avancement au CSM en ne transmettant à celui-ci que des propositions pour d’autres candidats.

 

Ainsi, l’intéressée a demandé au Conseil d’Etat l’annulation des propositions du ministre pour les postes hors hiérarchie visés par elle (C.E. 25 oct. 2018, n°405418). La requérante s’estimait discriminée en raison de son engagement syndical. Or, le garde des Sceaux a affirmé que les poursuites judiciaires visant l’intéressée du fait de son mandat de présidente du Syndicat de la magistrature « étaient de nature à jeter publiquement le doute sur son respect des exigences de réserve » au regard du « retentissement public exceptionnel ». Ces manquements renvoient à l’affaire du « Mur des cons » c’est à dire à la médiatisation de l’affiche contestée. Le Conseil d’Etat précise que figuraient notamment des parlementaires et des justiciables s’étant portés partie civile dans des affaires judiciaires.

 

Dans ce domaine, il y a des difficultés inhérentes à l’administration de la preuve et aux exigences qui s’attachent aux principes à valeur constitutionnelle des droits de la défense et d’égalité de traitement des personnes. En ce sens, en application de la loi du 27 mai 2008 qui transpose la directive du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail, l’employé qui s’estime victime d’une discrimination dans ses conditions de travail bénéficie du régime de l’allégation. Ainsi, le Conseil d’Etat retient que les éléments de l’espèce laissent présumer une discrimination à l’accès à une promotion du fait de l’activité syndicale de la requérante.

 

En application du régime de l’allégation, qui ne fait naître qu’une présomption simple, il appartenait au ministre d’apporter la preuve que le traitement moins favorable était indépendant de l’activité syndicale, mais uniquement lié à des éléments relatifs aux qualités de la requérante.  Le Conseil d’Etat considère à raison que l’appréciation des mérites comparés des différentes candidatures concernées est un critère de différenciation objectif et donc non discriminatoire. Toutefois, le Conseil d’Etat opère une distinction périlleuse entre la mise en cause judiciaire du candidat du fait de son activité syndicale et l’activité elle-même. Ainsi, le juge estime qu’il n’y a pas de traitement défavorable du fait d’une activité syndicale stricto sensu, et donc pas d’atteinte aux droits fondamentaux nécessitant un contrôle normal de l’appréciation du ministre : la suspicion pesant sur la requérante n’était pas inhérente à son engagement syndical.

 

Dans ce sens, le juge considère que le garde des Sceaux peut légalement prendre en compte, au delà des aptitudes des éventuels intéressés, les exigences déontologiques et les besoins de l’institution judiciaire pour apprécier l’opportunité de retenir une candidature. Le Conseil d’Etat prend ainsi en compte le « retentissement public de l’affaire » qui pourrait nuire à l’image de l’institution judiciaire. Le juge rejette ainsi la qualification de sanction déguisée. En effet, le Conseil d’Etat suit les conclusions du rapporteur public Louis Dutheillet de Lamothe selon lesquelles la proposition du garde des Sceaux n’est « pas motivée par l’intention de punir… mais par l’intérêt du service ».

 

 

I. La remise en cause de l’indépendance des magistrats du siège

Le Conseil d’Etat consacre donc le pouvoir dont dispose le ministre d’écarter la candidature de l’intéressée en se fondant sur le retentissement public d’une affaire la concernant et alors même qu’aucune procédure disciplinaire n’était engagée à son encontre.

 

D’après l’ordonnance du 22 décembre 1958 seul le CSM est compétent pour prendre des mesures disciplinaires à l’égard des magistrats du siège. Le Conseil d’Etat considère que la décision du ministre tendant à écarter un candidat n’est pas une mesure disciplinaire, ni une « sanction déguisé » quand bien même celle-ci serait fondée sur un motif empruntant au vocabulaire disciplinaire. En effet, le « retentissement public » semble faire écho à la notion de « retentissement médiatique », qui est utilisée dans les procédures disciplinaires à l’encontre des fonctionnaires qui manquent à leur devoir de réserve. Toutefois, on pourrait penser que, par cette décision, le juge administratif a ouvert une porte un peu trop grande au pouvoir exécutif d’autant plus que, comme on l’a vu précédemment, le juge se borne à un contrôle de l’erreur manifeste. Ainsi, la qualification d’affaire à retentissement public pourrait-t-elle être utilisée largement par le ministre pour écarter tel ou tel magistrat trop médiatique.

 

Un tel pouvoir d’appréciation laissé au garde des Sceaux semble plutôt porter atteinte au principe de séparation des pouvoirs que le statut de la magistrature vise pourtant à réaliser en instituant le CSM et en lui attribuant une compétence disciplinaire pour ce qui concerne les magistrats du siège. En effet les magistrats, sachant désormais que des éléments extérieurs à leurs mérites ou à leurs antécédents disciplinaires peuvent être pris en compte pour l’évolution de leur carrière, peuvent se considérer comme étant  de facto soumis au politique.

 

Au delà de l’intervention du ministre dans la proposition des candidatures, le pouvoir exécutif au sens large a un rôle déterminant dans cette procédure. D’une part, le président de la République est à la fois garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire conformément à l’article 64 de la constitution et chargé de la nomination de deux personnalités qualifiées au CSM (article 65 constitution). D’autre part, le rôle du ministre de la justice est déterminé par l’ordonnance du 22 décembre 1958 et plus particulièrement les articles 27 et suivants s’agissant de la procédure d’avancement des magistrats du siège.

 

Sur la compatibilité de ces dispositions avec la séparation des pouvoirs, il convient de relever dans un premier temps que celle ci n’a jamais impliqué une séparation des pouvoirs stricte. En effet, il y a uniquement une relative spécialisation fonctionnelle et organique. D’ailleurs, ayant à se prononcer sur la constitutionnalité de l’article 5 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, plaçant les magistrats du parquet sous l’autorité du garde des Sceaux, le Conseil constitutionnel a estimé que la disposition ne méconnaît pas la séparation des pouvoirs et permettait une « conciliation équilibrée » entre la nécessaire indépendance de l’autorité judiciaire et l’article 20 de la constitution notamment grâce aux garanties attachées au statut de magistrats (Conseil constitutionnel, 8 décembre 2017, n°2017-680 QPC).

 

Néanmoins, l’utilisation par le Conseil constitutionnel de l’article 20 appelle quelques remarques. En effet, l’article 20 prévoit que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Or, la pratique des institutions sous la Vème République révèle une autre réalité dans la mesure où, comme tout le monde le sait, c’est le président de la République qui détermine la politique et les ministres ne font que l’appliquer et ne sont que des porte-paroles. Par conséquent, l’intervention du ministre dans la procédure n’est que la manifestation de la volonté du président de la République qui se matérialisera ensuite par le décret de nomination. Cette pratique reflète la prééminence du président de la République dans le fonctionnement des institutions, y compris dans l’avancement des magistrats. Certes, ceux-ci sont inamovibles, mais leur nomination ou avancement reste en partie dans la main du pouvoir exécutif.

 

La Cour européenne des droits de l’Homme a nuancé la prééminence du président de la République (CEDH, 18 octobre 2018, Thiam c. France, n°80018/12). En effet, après avoir distingué les magistrats du parquet et les magistrats du siège, la Cour relève trois critères pour apprécier l’indépendance des magistrats du siège : la durée du mandat, l’existence d’une protection contre les pressions extérieures et le critère de nomination. Après avoir relevé que l’inamovibilité était protégée par la Constitution, que les magistrats du siège ne sont pas soumis à une subordination du ministère de la justice et que leur inamovibilité était garantie par le droit français, la Cour retient que la « seule nomination de magistrats par un membre de l’exécutif ne crée pas pour autant une dépendance si, une fois nommés, ces magistrats ne reçoivent ni pressions ni instructions dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles ». Sur la procédure de nomination française, la Cour affirme que l’intervention du président de la République n’est que l’aboutissement d’un processus déjà en cours initié par le CSM. En ce sens, la signature présidentielle du décret de nomination ne fait que clôturer le processus et l’intervention du président de la République dans le déroulement de la carrière des magistrats n’est pas une immixtion. La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a d’ailleurs confirmé l’atténuation du rôle joué  par le président de la République puisque la présidence du CSM est désormais assurée par le Premier président de la Cour de cassation.

 

 

II. Les apparences au centre des préoccupations

La présomption d’innocence est un principe qui a désormais valeur constitutionnelle (article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen). Une personne poursuivie doit être regardée comme innocente si elle n’a pas été déclarée coupable par la juridiction compétente. Or, en l’espèce, la magistrate requérante avait été mise en examen mais n’avait pas été déclarée coupable. Le nécessaire respect de ce principe pose donc question mais doit être concilié avec l’exigence d’impartialité de l’autorité judiciaire que le Conseil constitutionnel rattache au droit de recourir à un juge à travers l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « les principes d’indépendance et d’impartialité sont indissociables des fonctions juridictionnelles » (Conseil constitutionnel, 13 avril 1996, n°96-373 DC).

 

Le garde des Sceaux a pris en compte l’atteinte à l’image de l’institution judiciaire, malgré l’absence de toute condamnation judiciaire de l’intéressée notamment en raison de sa fonction de présidente du Syndicat de la magistrature. En effet, l’existence de l’affichage au siège du syndicat ne faisait aucun doute puisque des photos prises par un journaliste de France 3 avaient été exposées au public par le site Atlantico en avril 2013. Toutefois, les responsabilités concernant la ou les personnes à l’origine de cet affichage n’étaient pas établies. D’ailleurs, aucun élément sur les photographies ne permettait d’identifier la requérante. Néanmoins, par le simple fait d’avoir toléré la présence de cet affichage dans les locaux du syndicat dont elle assurait la présidence, elle apparaît comme avoir manqué à son devoir d’impartialité par omission c’est-à-dire en ne faisant pas procéder au retrait des photographies en vertu de son pouvoir de présidente. 

 

Le Conseil d’Etat accepte en l’espèce de se fonder sur un simple doute s’agissant du non respect des obligations déontologiques qui incombe aux magistrats, notamment le devoir de réserve et d’impartialité et plus particulièrement sur le fait que ce doute soit jeté « publiquement ». En effet, selon lui, c’est l’apparence qui importe : ce qui permet de mettre à l’écart la candidature de l’intéressée ce n’est pas la réalité des faits allégués mais le doute qui affecte son impartialité.

 

C’est la solution adoptée par la Cour européenne des droits de l’Homme s’agissant de la condamnation de la France pour la violation de l’article 6§1 sur le délibéré (7 juin 2001, Kress c. France, 39594/98). La France avait été condamnée pour la présence du commissaire du gouvernement au délibéré. La Cour estime qu’il fallait garantir un respect formel des choses. Elle a ainsi mis en avant la théorie des apparences : formellement, les justiciables voient le commissaire qui leur a donné tort se retirer avec la formation de jugement donc cela crée un doute sur l’impartialité de la juridiction. En l’espèce la même logique a été appliquée puisque les justiciables ont eu accès aux photographies prises au siège du syndicat dont l’intéressée était présidente donc elle apparaît comme ayant nécessairement approuvé ce système d’affichage.

 

Il convient de souligner que, dans cette affaire du Syndicat de la Magistrature, la requérante n’a été condamnée pour injure publique qu’à l’encontre du  seul général Philippe Schmitt (500 euros d’amende avec sursis et 15 000 euros de dommages et intérêts et frais de justice). La 17èmechambre du Tribunal correctionnel de Paris a donc été particulièrement sévère au stade de la recevabilité des demandes des quinze autres parties civiles visées par l’affichage. Toutefois, le tribunal souligne que « la conception, la réalisation, la publication et la diffusion du « Mur des cons » étaient inconcevables de la part de magistrats, compte tenu de la mission et du rôle particuliers de l’autorité judiciaire dans une société démocratique » (17ème chambre du Tribunal correctionnel de Paris, 31 janvier 2019).

 

En guise de conclusion, nous nous bornerons à observer qu’en juin 2017 sur proposition de la nouvelle ministre de la Justice et après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature le président de la République nomme Françoise Martres par décret au poste de première vice-présidente adjointe au tribunal de grande instance de Bordeaux.

 

 

 

 

* Cette étude a été effectuée dans le cadre de l’enseignement de méthode du professeur Denis Baranger dans le cadre du Certificat Fondements du droit public.

 

Crédit photo: Philippe Grangeaud, Flickr, CC BY-NC-ND 2.0