Entretien avec Doris König, juge constitutionnelle allemande : I. le bilan d’un mandat (2020-2025)

Avec Aurore Gaillet

Doris König a été juge à la deuxième chambre de la Cour constitutionnelle fédérale allemande de 2014 à 2025, chambre qu’elle a présidée à partir de 2020, en qualité de vice-présidente de la Cour. Elle est également professeure de droit émérite à la Bucerius Law School de Hambourg, dont elle a également été présidente. Elle nous a accordé une interview exclusive, pour dresser le bilan de son mandat et évoquer quelques perspectives de la justice constitutionnelle.

Doris König served as a judge in the Second Chamber of the German Federal Constitutional Court from 2014 to 2025, a chamber she presided over from 2020 onwards in her position as Vice-President of the Court. She is also Professor Emerita of Law at Bucerius Law School in Hamburg, where she previously served as President. She granted us an exclusive interview to look back on her tenure and discuss some prospects for constitutional justice.

Entretien mené et traduit par Aurore Gaillet, Professeure de droit public à l’École de droit de l’Université Toulouse Capitole, Membre de l’Institut Universitaire de France (IUF).

Après des études de droit à l’Université Christian-Albrechts de Kiel et à la School of Law de l’Université de Miami, Doris König a soutenu sa thèse de doctorat en droit maritime international, en 1989, a été juge au tribunal régional de Hambourg de 1989 à 1992, puis a présenté sa thèse d’habilitation en droit constitutionnel européen, en 1998[1]. Depuis 2000, elle est professeure titulaire à la Bucerius Law School de Hambourg, qu’elle a présidée de 2012 à 2014. Ses axes de recherche portent sur le droit maritime et environnemental international, la protection internationale des droits de l’homme ainsi que le droit européen de l’intégration.

En mai 2014, sur proposition du SPD, Doris König a été élue par le Bundestag (parlement allemand) pour succéder à Gertrude Lübbe-Wolff en tant que juge à la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht). En juin 2020, elle est devenue vice-présidente de la Cour – et présidente de la deuxième chambre. Son mandat a officiellement pris fin le 30 juin 2025, mais elle a exercé ses fonctions jusqu’au renouvellement de la Cour, en octobre 2025.

Partie 1. Bilan d’un mandat de juge et de vice-présidente

1. Cinq années de fonction de vice-présidente (2020-2025)

Aurore Gaillet (A.G.)

Le rôle d’un vice-président est intéressant d’un point de vue comparé français : notre Conseil constitutionnel siège en formation unique, et non en deux chambres (Senate) de huit juges ; et nous ne connaissons pas la fonction de vice-président(e), qui revêt à la fois un caractère institutionnel (suppléance du président, le cas échéant, interventions dans le débat public), organisationnel (organisation des audiences, conduite des délibérations) et juridique. En outre, on dit souvent que la deuxième chambre de la Cour allemande est plus « politique » que la première, étant en charge de questions plus institutionnelles, notamment européennes.

Quels seraient les éléments marquants de votre vice-présidence, qui pourraient illustrer ce rôle ? S’agit-il d’une fonction difficile ?

Doris König (D.K.)

Pour comprendre ce rôle, il faut en effet rappeler que la Cour constitutionnelle fédérale est une cour « jumelle » (Zwillinsgericht), se composant de deux chambres (Senate), chacune étant en charge de compétences attribuées. Alors que la première chambre est exclusivement compétente des questions relatives à la protection des droits fondamentaux, la deuxième chambre a des compétences mixtes. Celles-ci incluent, outre la protection des droits fondamentaux, les litiges entre organes constitutionnels, le droit des partis politiques et le droit électoral. Le droit constitutionnel européen relève également, en effet, de sa compétence. À ce titre, il s’agit surtout, à la fois de déterminer quelles limites constitutionnelles doivent être respectées lorsque des droits souverains sont transférés à l’Union européenne, et si l’Union a interprété et appliqué ses compétences en conformité avec ces limites. Or, dès lors que ce sont des questions de nature politique, on pourrait penser que la deuxième chambre est plus « politique » que la première. Pour les deux chambres, il s’agit cependant d’abord de l’interprétation et de l’application de la Constitution au cas d’espèce, nonobstant son éventuelle portée politique : pour la Cour constitutionnelle, c’est bien le respect du droit constitutionnel.

La fonction de vice-président, tout comme celle de président, est alternativement distribuée entre la première et la deuxième chambre, et toujours liée à la présidence de la chambre concernée. Comme vous le mentionnez dans votre question, cela implique notamment la direction des délibérations internes et des audiences, ainsi que la présidence de l’une des trois sections (Kammer) de la chambre concernée, composées chacune de trois juges. Il s’agit là de tâches spécifiquement juridiques. À l’instar de tous les autres présidents, je me suis efforcée de créer une atmosphère de dialogue et de travail constructive, lors des délibérations comme pendant les audiences.

C’est précisément lors des délibérations internes, qui consistent à présenter des arguments et des contre-arguments, puis d’élaborer une décision de manière aussi unanime que possible, que j’ai tenu à donner suffisamment la parole à tous les membres de la chambre, à recueillir les idées importantes et à les intégrer dans la décision, afin que chacun puisse s’y retrouver. Bien sûr, cela ne réussit pas toujours, mais la recherche d’une décision unanime est la règle, la rédaction d’une opinion dissidente plutôt l’exception. Lorsqu’il y avait une opinion dissidente, j’ai toutefois veillé à ce qu’elle puisse également être présentée lors du prononcé du jugement. Cela a permis de faire comprendre au public que la question constitutionnelle soulevée aurait pu être examinée sous un autre angle et qu’il aurait été possible de statuer différemment en s’appuyant sur des arguments tout aussi valables.

En outre, en ma qualité de vice-présidente, j’ai été associée, aux côtés du président, aux décisions importantes concernant la gestion (y compris du personnel) et « l’image » de la Cour. Par ailleurs, j’ai occasionnellement représenté le président lors d’événements officiels, j’ai donné des conférences – comme la plupart des juges de la Cour constitutionnelle fédérale – et j’ai participé, au nom de la Cour, à de nombreuses conférences internationales ainsi qu’à tous les voyages de délégation auprès d’autres cours constitutionnelles et cours suprêmes en Europe et hors d’Europe. Il m’importait alors de présenter une image ouverte de la Cour à l’étranger et de nouer des contacts personnels importants. Cela vaut également, et tout particulièrement, pour les relations avec la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’homme. En tant que spécialiste du droit européen et du droit international, une coopération constructive avec ces deux cours m’a toujours tenu particulièrement à cœur.

Dans l’ensemble, avec le recul, je peux dire que les fonctions de vice-présidente sont très exigeantes, mais également très variées et stimulantes. Ce fut pour moi un honneur particulier de pouvoir servir mon pays à ce poste.

2. Douze années de mandat de juge constitutionnelle (2014-2025)

A.G.

Outre ces rôles institutionnels et organisationnels, vous étiez également juge constitutionnelle.

Vous avez notamment présidé la chambre qui a rendu l’arrêt du 15 novembre 2023 sur le « frein à l’endettement »[2], arrêt déclarant inconstitutionnel un fonds spécial de 60 milliards d’euros. Si le fondement de l’arrêt (« règle d’or » budgétaire allemande, adoptée en 2009) a finalement été contourné par la révision constitutionnelle adoptée le 22 mars 2025, cet arrêt illustre à la fois le rôle politique de la Cour allemande et son acceptation remarquable par les acteurs politiques : en dépit de ses conséquences importantes – l’arrêt a contribué à la rupture de la coalition Scholz, les trois partis la composant (SPD, Verts, FDP) s’opposant sur l’opportunité de contourner ladite règle d’or –, l’intervention de la Cour n’a pas été outre mesure jugée anti-démocratique, ce qui aurait sans doute été le cas en France.

Qu’en pensez-vous ? Comment assumez-vous la responsabilité, en tant que juge, de prendre des décisions qui influencent non seulement le droit, mais aussi la société et la politique ?

D.K.  

Le jugement concernant le frein à l’endettement a été une décision difficile à prendre pour la chambre, car nous étions conscients qu’il poserait de sérieux problèmes aux responsables politiques, en particulier au gouvernement. Je tiens toutefois à souligner que cet arrêt n’est qu’une des causes de l’échec de la coalition « feu tricolore », en novembre 2024. En droit constitutionnel allemand, une décision de la Cour constitutionnelle fédérale – aussi fâcheuse soit-elle pour la majorité politique – n’est pas antidémocratique. En effet, s’éloignant de la tyrannie du nazisme, la Loi fondamentale prévoit délibérément la mise en place d’une cour composée de juges indépendants et impartiaux, à laquelle est confiée la décision finale sur la constitutionnalité des mesures étatiques et, par conséquent, d’une loi adoptée à la majorité au Parlement. Il s’agit en définitive de contrôler le pouvoir de l’État et, par là même, de garantir la liberté des citoyennes et des citoyens. Le fait que cette interprétation de la Constitution soit également partagée par les responsables politiques est illustré par le fait que le gouvernement a suivi l’arrêt sans hésitation, même si cela a dû être difficile pour les parties concernées.

Tous les juges de la Cour constitutionnelle fédérale sont conscients de la lourde responsabilité qui leur incombe de rendre des décisions d’une importance fondamentale pour l’État et la société. D’après ma propre expérience, je peux affirmer que l’on réfléchit très longuement et intensément à la plupart des questions juridiques et aux conséquences liées à une décision, et que cette responsabilité pèse parfois très lourd.

A.G

Vous avez en outre été rapporteure de certains dossiers majeurs (atteintes de troubles psychiques, bases Ramstein, etc.) et même rédigé trois opinions dissidentes – ce que nous ne connaissons pas en France. Par exemple, en février 2020, aux côtés des juges Ulrich Maidowski et Christine Langenfeld, vous vous êtes opposée à la majorité de la chambre dans le cadre d’un recours constitutionnel contre l’accord allemand sur la création d’une juridiction européenne des brevets – recours jugé irrecevable. Ensuite, en novembre 2023, conjointement avec les juges Peter Müller et Ulrich Maidowski, vous avez jugé, contrairement à la majorité de la chambre, que les modifications apportées à la loi électorale fédérale de 2020 étaient inconstitutionnelles, dès lors que les dispositions contestées manquaient de clarté normative.

Quelles sont pour vous les décisions marquantes de votre mandat ? Les opinions dissidentes constituent-elle un élément important de l’identité de la Cour ? de ses juges ? Rendent-elles les débats internes difficiles et/ ou contribuent-elles à des délibérations collectives fructueuses ?

D.K.

Les décisions marquantes pour lesquelles j’ai été rapporteuse sont déjà en partie mentionnées dans votre question. Il s’agit des arrêts rendus en 2018 sur l’immobilisation, c’est-à-dire l’attache au lit de personnes atteintes de troubles psychiques (BVerfGE 149, 293), sur le montant et les modalités de la rémunération du travail des détenus dans le système pénitentiaire en 2023 (BVerfGE 166, 196) et sur l’utilisation de drones armés par les États-Unis à partir de la base aérienne de Ramstein en Rhénanie-Palatinat en 2025 (arrêt du 15 juillet 2025 – 2 BvR 508/21).

La décision relative à des directives anticipées, par lesquelles un homme souffrant de troubles psychiques et placé en internement psychiatrique, souhaitait exclure totalement le traitement médicamenteux à base de psychotropes qui lui avait été prescrit (BVerfGE 158, 131), ou encore celle concernant l’extradition d’une personne vers la Roumanie malgré des conditions de détention insuffisantes dans les prisons roumaines (BVerfGE 156, 182) me tiennent à cœur. À cela s’ajoutent des décisions fondamentales de la deuxième chambre , auxquelles j’ai pu contribuer : la procédure d’interdiction du parti néo-nazi NPD de 2017 (BVerfGE 144, 20), l’aide au suicide de 2020 (BVerfGE 153, 182), l’arrêt PSPP de 2020 (BVerfGE 154, 17), l’arrêt sur le fonds de relance européen NGEU de 2022 (BVerfGE 164, 193) ainsi que les arrêts sur la réouverture de la procédure au détriment de l’acquitté dans une affaire de meurtre (BVerfGE 166, 359) et sur le frein à l’endettement de 2023 (BVerfGE 167, 86), que nous venons d’évoquer.

Quant aux opinions dissidentes, ou opinions séparées, qui existent depuis 1970, elles constituent aujourd’hui un élément important du travail judiciaire. Elles permettent à chaque juge de rendre publique sa vision de l’affaire et son argumentation, si elle s’écarte de celle de la majorité de la chambre, et d’ouvrir ainsi le débat, notamment au sein de la doctrine. Les opinions dissidentes servent ce faisant, à la fois le débat juridique en général et la transparence d’une décision concernée. Elles montrent clairement qu’il n’existe pas une seule voie défendable pour répondre aux questions constitutionnelles soulevées dans chaque affaire. En moyenne, chaque juge rédige environ deux à trois opinions dissidentes au cours de son mandat de douze ans. Les exceptions (plus ou moins d’opinions par juge) confirment également la règle. La fréquence à laquelle l’on rédige une opinion dissidente dépend en outre de la nature des affaires et de la personnalité des juges. Je suis convaincue qu’il convient de faire un usage plutôt modéré des opinions dissidentes. L’objectif des délibérations est en tout état de cause de parvenir, dans la mesure du possible, à une décision unanime au sein de la Cour.

[1] https://www.bundesverfassungsgericht.de/DE/DasBundesverfassungsgericht/RichterinnenRichter/RichterinnenRichter/ZweiterSenat/Koenig/koenig_node.html.

[2] BVerfGE 167, 86. V., à ce sujet, par ex. C. D. Classen, A. Gaillet, « Droit constitutionnel allemand. Quelques étapes marquantes de l’année 2022 », RFDC 2023, p. 813 et s., en part. p. 816 ; A. Gaillet, « La Cour constitutionnelle fédérale allemande, gardienne de l’orthodoxie budgétaire. Remarques sur l’arrêt du 15 novembre 2023 sur le frein à l’endettement », JPBlog, 4 décembre 2023.