Comment tisser des compromis en période de gouvernement minoritaire ? Quelques leçons des pays scandinaves pour la France Par Dounia Fagnen Barr
Pour pallier le déficit de soutien parlementaire dont ont successivement pâti les gouvernements français depuis le résultat des élections législatives du mois de juillet 2024, d’aucuns ont appelé au développement d’une culture du compromis, à l’image de celle qui prévaut chez nos voisins européens, tout particulièrement outre-Rhin. Rares sont cependant les études qui se sont tournées vers les démocraties scandinaves, pourtant rompues à la gouvernance par consensus. Le présent billet propose, à travers une démarche comparatiste fonctionnelle, de tirer quelques enseignements des expériences danoise, norvégienne et suédoise en période de gouvernement minoritaire, susceptibles d’éclairer et d’alimenter la réflexion constitutionnelle française actuelle.
To address the lack of parliamentary support experienced by successive French governments since the legislative elections of July 2024, some have advocated for the development of a culture of compromise, akin to that prevailing among our European neighbors, particularly across the Rhine. However, few studies have examined the Scandinavian democracies, which are nonetheless seasoned in governance by consensus. This post proposes, through a functional comparative approach, to draw lessons from the Danish, Norwegian, and Swedish experiences of minority government, which may inform and enrich the current French constitutional reflection.
Par Dounia Fagnen Barro, Doctorante en Droit public à l’Université de Rennes (IDPSP)
Sous la Cinquième République française, le gouvernement a longtemps bénéficié d’une configuration politique favorable pour intervenir en matière législative. Le fait majoritaire, qui établit une étroite soudure entre celui-ci et les députés détenant la majorité absolue des sièges à l’Assemblée nationale, lui permit d’obtenir l’adoption des projets de loi au Parlement, sans qu’il lui fût systématiquement nécessaire de rechercher le soutien des groupes de l’opposition. Même sous les IXème et XVIème législatures — au cours desquelles le parti présidentiel n’obtint qu’une majorité relative des sièges à l’Assemblée nationale, ce qui plaçait le gouvernement en position minoritaire —, ce dernier conserva sa capacité à légiférer car il put, d’une part, bénéficier de soutiens ponctuels émanant d’autres groupes parlementaires et, d’autre part, mobiliser les instruments mis à sa disposition par le Titre V de la Constitution du 4 octobre 1958.
Il en va différemment depuis les élections législatives du mois de juillet 2024. Du fait que la coalition présidentielle n’a pas remporté la majorité absolue des sièges de l’Assemblée nationale, le gouvernement s’est de nouveau trouvé placé en position minoritaire. Mais à la différence des législatures précédentes, il ne dispose pas davantage de la majorité relative des sièges, ce qui le prive, de manière structurelle, de soutiens politiques suffisants dans l’hémicycle pour faire aisément adopter ses projets de loi, voire même pour se prémunir contre un retrait de confiance. Dans ce contexte inédit, et sauf à ce qu’intervienne une nouvelle dissolution anticipée de l’Assemblée nationale avant l’échéance législative de 2027, tout gouvernement nommé se trouve contraint de s’adapter à ce renouveau du parlementarisme. Il lui faut apprendre à dialoguer avec les groupes d’opposition, à engager des négociations avec eux et, partant, à tisser des compromis.
Or, il semblerait que la classe politique française peine à s’accoutumer à ce nouvel art de gouverner. Tisser des compromis suppose, selon une formule de Paul Ricoeur, d’opérer une « mise en intersection » des intérêts des contractants. Autrement dit, il s’agit d’un travail visant à identifier un ou plusieurs dénominateurs communs entre les prétentions divergentes du bloc formé par le chef de l’État, le gouvernement et sa coalition parlementaire d’une part, et celles des groupes d’opposition, d’autre part. Tout l’enjeu de cette démarche consiste à pallier l’absence de fait majoritaire que les urnes n’ont pas permis d’établir, par la constitution d’une majorité d’alliances — qu’elle soit circonstancielle, pour le vote d’un texte particulier, ou plus durable, reposant sur une adhésion à un programme politique commun — capable de rallier les oppositions au camp gouvernemental et, ce faisant, de les neutraliser. Cette entreprise incombe particulièrement au Premier ministre. Chargé de présenter les projets devant le Parlement au nom du gouvernement et disposant, à cet effet, d’un droit d’entrée et de parole particulièrement étendu au sein des assemblées, il est régulièrement placé au cœur des échanges parlementaires, ce qui l’érige naturellement en acteur central des négociations. Cependant, comme ont pu en témoigner les nombreuses et prolongées présences de Sébastien Lecornu au sein du Parlement dans le cadre des examens des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, l’identification de tels points d’entente face à une Assemblée nationale idéologiquement hétéroclite s’avère particulièrement délicate. Se pose dès lors la question des leviers dont dispose l’Exécutif pour constituer efficacement ces majorités d’alliances.
À cet égard, les « démocraties de consensus »[1], et tout particulièrement le Danemark, la Norvège et la Suède, nous fournissent de précieux enseignements. Sous l’effet du scrutin proportionnel qui régit les élections législatives de ces monarchies parlementaires, les partis politiques sont nombreux à remporter des sièges au Folketing, au Storting et au Riksdag, sans toutefois que l’un d’entre eux n’en obtienne systématiquement la majorité absolue. Aussi, ces États sont-ils habitués à alterner fréquemment gouvernements minoritaires et gouvernements majoritaires[2]. Cette récurrente oscillation a conduit les acteurs politiques à développer une capacité constante d’adaptation. Pour ce faire, ils se sont appuyés sur une tradition de dialogue et de compromis, déjà bien ancrée en matière de droit du travail et de la négociation salariale, qu’ils ont progressivement transposée au champ constitutionnel. Mais le présent billet n’entend pas se borner à une description de la culture du compromis dans les pays scandinaves. Il se propose plutôt, à travers une démarche comparatiste fonctionnelle, de tirer des enseignements de ces États afin d’identifier ceux qui, mutatis mutandis, seraient susceptibles d’être transposés au système français en période de gouvernement minoritaire. Dans cette optique, l’expérience scandinave nous enseigne qu’en l’absence d’une majorité absolue ou relative en faveur du gouvernement, le fonctionnement du régime parlementaire requiert de multiplier les occasions d’interaction entre l’Exécutif et les groupes d’opposition. Ces dernières peuvent être saisies dès la naissance d’un nouveau gouvernement minoritaire, au moyen d’une participation de l’ensemble des partis politiques à son processus de formation (I), et être prolongées tout au long de l’exercice de ses fonctions, grâce à sa composition délibérément multipartite (II) ainsi qu’à une forte perméabilité entre le personnel ministériel et parlementaire (III).
I. La participation déterminante des partis politiques au processus de formation du gouvernement minoritaire
À l’instar de la France, les pays scandinaves ont opté pour le parlementarisme négatif, en vertu duquel tout gouvernement constitué peut entrer en fonctions et gouverner dès sa nomination par l’autorité compétente, sans qu’il n’ait besoin de bénéficier, au préalable, d’une légitimation positive de la chambre principale du parlement. Si ce type de gouvernement ne rencontre guère de difficultés lorsqu’il se conjugue avec le fait majoritaire — la majorité issue des urnes apportant naturellement un soutien suffisant au gouvernement pour le prémunir contre l’adoption d’une motion de censure —, il en va différemment lorsqu’il se trouve associé à un gouvernement minoritaire. En effet, si de profondes dissensions surviennent lors de l’examen d’un projet de loi, les oppositions sont susceptibles de trouver un terrain d’entente ponctuel pour former une majorité de censure, animées par la logique bien connue selon laquelle « l’ennemi de mon ennemi peut également devenir mon ami ». Pour prévenir une telle instabilité gouvernementale, les droits constitutionnels scandinaves ont conféré aux partis politiques un rôle prépondérant dans le processus de formation du gouvernement minoritaire, par le biais de consultations obligatoires. La désignation du Premier ministre scandinave résulte ainsi d’une concertation préalable entre l’autorité investie du pouvoir de nomination et les différents groupes politiques du Folketing, du Riksdag et du Storting ; l’objectif étant d’engager moralement ces derniers à s’abstenir de déposer une motion de censure à l’encontre du gouvernement ainsi constitué.
Au Danemark et en Norvège, ces consultations relèvent de conventions de la constitution, lesquelles viennent tempérer les dispositions constitutionnelles confiant au monarque seul le pouvoir de nomination du Premier ministre[3]. Conséquence du Systemskiftet de 1901[4], la procédure danoise prévoit que le Premier ministre démissionnaire organise la Dronningerunden — la « ronde de la Reine » — à l’occasion de laquelle le monarque reçoit successivement les différents chefs de parti ayant remporté les élections, chacun lui indiquant la personnalité qu’il souhaite voir accéder à la fonction de Premier ministre. À l’issue de ces consultations, le monarque désigne comme kongelig undersøger — « enquêteur royal » — la personne qui lui paraît, au regard des consultations, recueillir le plus de soutiens. La mission de cet enquêteur consiste à explorer les différentes configurations gouvernementales possibles, dans le dessein de former une coalition post-électorale et de s’assurer qu’aucune majorité de censure ne viendra s’opposer au gouvernement ainsi formé. S’il y parvient, il est bien souvent nommé Premier ministre par le monarque et pourra ensuite former son cabinet. En Norvège, le processus de nomination du Premier ministre présente des traits analogues. Le roi consulte également les chefs de parti avant de désigner un candidat et, bien souvent, il choisit la personnalité proposée par le chef de la majorité parlementaire. En Suède, en revanche, la consultation des partis politiques est expressément prévue par la Constitution. Lorsqu’un Premier ministre doit être désigné, le président du Riksdag[5] appelle en consultation les représentants de chacun des groupes politiques. Il confère ensuite de ces consultations avec les vice-présidents du Riksdag, puis présente un nom à l’assemblée plénière. Cette proposition est soumise au vote, et le candidat proposé ne pourra être retenu que si la majorité absolue des députés ne s’y oppose pas[6].
Cette participation incontournable des partis politiques peut constituer un élément d’inspiration pour la France en période de gouvernement minoritaire. En effet, il semblerait qu’un équilibre satisfaisant entre le texte constitutionnel français, conférant au président de la République un pouvoir discrétionnaire de nomination du Premier ministre, et les exigences renouvelées du parlementarisme, qui appellent à une prise en compte préalable de l’avis des partis, peine à être trouvé. Bien que, depuis 2024, Emmanuel Macron ait tenté d’introduire une concertation partisane plus régulière lors de la formation des gouvernements minoritaires, ces consultations se sont révélées lacunaires — tous les chefs de partis n’ayant pas été consultés — et bien souvent vaines, la décision finale du chef de l’État ayant contredit les avis recueillis. Elles ne semblent ainsi revêtir que la portée d’avis simples, là où elles bénéficient, dans les pays scandinaves, de la portée d’avis conformes. Dès lors, il pourrait être pertinent d’envisager d’introduire auprès du chef de l’État une figure négociatrice chargée de consulter l’ensemble des partis politiques, à l’instar la figure danoise de « l’enquêteur royal »[7]. Un tel dispositif, qui présenterait assurément l’avantage de favoriser le dialogue entre l’Exécutif et les groupes d’opposition, semble toutefois difficilement transposable. Dans le cadre d’une présidence dite « jupitérienne », il est effectivement peu probable que le chef de l’État consente à restreindre le périmètre de ses pouvoirs propres. À défaut de pouvoir renforcer le dialogue entre l’Exécutif et les groupes d’opposition au stade de la formation du gouvernement minoritaire, il peut être envisageable de le promouvoir lors de l’élaboration de la loi.
II. L’avantageuse composition multipartite du gouvernement minoritaire
Le deuxième enseignement à tirer des pays scandinaves est que la composition d’un gouvernement minoritaire a une incidence sur la capacité de ce dernier à constituer des majorités d’alliances dans le cadre du processus législatif. Au fil de leur histoire constitutionnelle, les pays scandinaves ont expérimenté deux formules de gouvernements minoritaires. La première est celle du gouvernement minoritaire monopartite[8]. On la retrouve actuellement en Norvège, sous le gouvernement de Gahr Støre dont l’ensemble des ministres, depuis le remaniement ministériel de février 2025, appartient au Arbeiderpartiet (parti travailliste). Force est de constater qu’une telle formule de gouvernement complique sensiblement la liaison de compromis pérennes entre le gouvernement et l’opposition. L’élaboration des projets de loi s’opérant au sein d’un conseil des ministres politiquement homogène, la concertation du gouvernement avec les autres groupes politiques ne peut intervenir qu’en aval, lors de la discussion parlementaire du texte. Dans ces conditions, le Premier ministre se voit contraint de rechercher des majorités ad hoc au Folketing, au Storting et au Riksdag, lesquelles ne lui procurent que des soutiens volatils et circonstanciels, l’astreignant ainsi à des négociations permanentes et à une incertitude constante quant à l’issue de chaque vote.
À l’inverse, la seconde forme expérimentée par les pays scandinaves, celle du gouvernement minoritaire multipartite[9], favorise davantage la pérennité du dialogue interinstitutionnel. Lorsqu’aucun parti ne parvient à obtenir seul la majorité absolue des sièges lors des élections législatives, plusieurs d’entre eux peuvent choisir de s’associer avec « leurs compagnons d’infortune du moment »[10] et de sceller leur alliance par un pacte de coalition. Cet accord écrit consacre leur engagement à respecter une ligne politique commune qu’ils se seront fixée, à la suite de nombreuses négociations, et peut également organiser la répartition des portefeuilles ministériels. Dans la mesure où cette ligne directrice est générale, des désaccords sont susceptibles de survenir lors de l’élaboration d’un projet de loi. Dès lors, avant même sa présentation au Parlement, le texte peut faire l’objet de premiers compromis au sein du Conseil des ministres. Devant le Parlement ensuite, les ministres seront confrontés à deux catégories de parlementaires : pour les parlementaires membres de la coalition, la discipline de vote à l’égard du gouvernement est, en principe, assurée, car elle découle des engagements formellement souscrits par les partis signataires de l’accord de coalition ; en revanche, pour les parlementaires non-coalisés, la situation semble plus délicate. Un gouvernement minoritaire, fût-il multipartite, demeure minoritaire. Autrement dit, il demeure contraint de négocier avec les parlementaires n’ayant pas pris part à la coalition qui, eux, sont arithmétiquement majoritaires. Cependant, cette négociation se révèle moins laborieuse du fait de l’accord de coalition. En effet, cet accord confère une certaine prévisibilité au contenu des textes soumis au Parlement et, dès lors que les oppositions se sont abstenues d’adopter une motion de censure contre le gouvernement, elles manifestent un soutien, ou tout du moins une certaine tolérance, à l’égard de cette ligne politique. Par conséquent, elles seront moins enclines à rejeter le texte dans sa globalité qu’à en contester certaines dispositions.
En dépit des nombreux avantages que peut présenter cette formule de gouvernement minoritaire, sa transposition en France paraît pourtant compromise. Le régime de la Cinquième République, s’il a ponctuellement connu des expériences de coalitions post-électorales — telles que la coalition quadripartite du Gouvernement Mauroy II ou la « gauche plurielle » Jospin — ne s’est guère accoutumé à des coalitions politiquement hétéroclites. Rien ne laisse, par ailleurs, entrevoir qu’une telle évolution puisse advenir. Le gouvernement Lecornu II, bien que composé de six partis, ne repose pas sur un accord de coalition post-électorale. Privé de la discipline de vote que lui aurait conférée le contrat de coalition, le Premier ministre est contraint de rechercher une majorité ad hoc après l’élaboration de chaque projet de loi, à l’instar d’un gouvernement minoritaire monopartite. En outre, la formation de telles coalitions supposerait que le chef de l’État accepte de desserrer l’emprise qu’il exerce sur la nomination des membres du gouvernement au titre de l’alinéa 2 de l’article 8 de la Constitution, ce qui, comme nous l’avons souligné, demeure peu probable dans le cadre d’une présidence « jupitérienne ».
III. L’indispensable perméabilité entre le personnel ministériel et parlementaire
Au Danemark, la Constitution de 1953 ne prohibe pas le cumul simultané des fonctions ministérielles et du mandat parlementaire, ce qui permet à un ministre, durant l’exercice de ses fonctions, de conserver également son siège au Folketing. Au contraire, en Norvège et en Suède, le principe retenu est celui de l’incompatibilité temporaire entre ces deux fonctions[11]. Quelle que soit la modalité retenue par ces trois États, il apparaît qu’une part significative des ministres est, en tout état de cause, puisée « dans le réservoir parlementaire »[12]. Fautes de statistiques récentes sur le nombre de ministres exerçant ou ayant déjà exercé un mandat parlementaire au moment de leur nomination, nous avons entrepris un bref travail de recensement. Un examen de la composition des cinq derniers gouvernements minoritaires danois (remaniements ministériels compris) révèle qu’en moyenne, 98% des ministres ont exercé au moins un mandat parlementaire avant leur nomination, et que 95% d’entre eux, Premiers ministres compris, ont simultanément cumulé leur fonction avec un mandat de député. Cette pratique « répétée, et souvent considérée comme obligatoire », constitue, en ce sens, une « coutume constitutionnelle »[13]. En Norvège et en Suède, le même examen montre que 91% des ministres norvégiens et 73% des ministres suédois issus des cinq derniers gouvernements minoritaires ont exercé au moins un mandat de député avant leur nomination. Ils ont été respectivement 63% et 60% à siéger au Storting et au Riksdag au moment de leur entrée au gouvernement. Il est indéniable que cette interpénétration entre le personnel ministériel et parlementaire est, comme le relève Mogens Lykketoft[14], « utile » pour tisser des compromis. Les ministres issus du Parlement disposent, en effet, d’une culture délibérative et parlementaire plus importante que celle de leurs homologues extra-parlementaires. Par leur maîtrise des règles de la procédure législative, ils sont plus à même d’anticiper les tentatives d’obstruction parlementaire de l’opposition et d’y répondre avec plus d’efficacité. Par ailleurs, cette connaissance intime du Parlement leur confère une légitimité politique accrue : davantage perçus comme des « pairs » par les députés plutôt que comme des technocrates, ils sont plus à même de nouer une collaboration plus étroite avec eux.
La pratique française, qui a abandonné le principe de compatibilité sous la Cinquième République — conformément aux vœux du général De Gaulle de renforcer l’autorité de l’Exécutif — pourrait tirer de précieux enseignements de ces modalités de recrutement des ministres scandinaves. À rebours de la pratique des autres États européens, il a toujours été habituel, en France, de recruter près de la moitié des ministres en dehors des rangs du Parlement. Cette pratique, sans grande incidence en période de fait majoritaire, n’a pourtant pas été abandonnée en période de gouvernement minoritaire. Dans le gouvernement Barnier, seuls 48% des ministres étaient issus de l’Assemblée nouvellement élue en juillet 2024, et seuls 50% d’entre eux avaient déjà exercé un mandat parlementaire auparavant. Le gouvernement Lecornu II fait état du même constat : 54% des ministres ont été élus députés lors des élections législatives de juillet 2024 et 60% avaient déjà exercé un mandat parlementaire. Si le gouvernement justifie cette relative faiblesse de la proportion d’anciens parlementaires en se présentant comme un « gouvernement de mission […] nommé pour donner un budget à la France »[15], les difficultés rencontrées pour parvenir à un accord budgétaire en ont rapidement révélé les limites. La présence d’autant de technocrates a pu, paradoxalement, compliquer les négociations. Pour favoriser le dialogue avec les parlementaires de l’opposition, peut-être aurait-il été plus judicieux de confier davantage de portefeuilles à des anciens parlementaires. Mais une fois encore, cette perspective se heurterait au pouvoir de nomination des membres du gouvernement, lequel incombe principalement au chef de l’État.
Tel est, en définitive, le principal enseignement que l’examen des systèmes scandinaves permet de dégager à l’égard du cas français : en période de gouvernement minoritaire, le renforcement des liens organiques entre l’Exécutif et le Parlement constitue une condition sine qua non pour gouverner. À cet égard, si les procédures formelles du droit constitutionnel contribuent à favoriser de telles interactions, tisser des compromis procède avant tout d’usages et d’échanges informels (le « parlementarisme de couloir ») qui échappent à la codification juridique ou, du moins, en autorisent diverses traductions pratiques.
[1] La paternité de cette expression est souvent attribuée à Arendt Lijphart, qui l’emploie pour qualifier certains systèmes politiques européens, notamment les pays scandinaves. Voir A. Lijphart, Politics in Europe, Engelwood Cliffs, Prentice Hall, 1969.
[2] Selon les données établies par M. Hansen (« Cabinets and Ministerial Turnover in the Scandinavian Countries » in P. Nedergaard et A. Wivel, The Routledge Handbook of Scandinavian Politics, Londres/New-York, Routledge, 2018, p. 92-102) et actualisées par nos soins, depuis 1945, le Danemark a connu trente-et-un gouvernements minoritaires, la Norvège dix-neuf et la Suède vingt-deux ; auxquels se sont intercalés cinq gouvernements majoritaires au Danemark, onze en Norvège et huit en Suède.
[3] Constitution danoise du 5 juin 1953, art. 14 ; Constitution norvégienne du 17 mai 1814, art. 12.
[4] Le « changement de système » marque la naissance du parlementarisme danois. Cette réforme politique établit, d’une part, qu’il n’appartient plus au roi seul, mais à la majorité au Folketing, de décider de la formation du gouvernement ; d’autre part, qu’un gouvernement qui ne dispose pas de la confiance de cette assemblée doit démissionner.
[5] Depuis le « compromis de Torekov » de 1971, le pouvoir de nomination du Premier ministre n’appartient plus au monarque, mais au président du Riksdag (Constitution suédoise du 28 fév. 1874, Chap. VI, art. 4).
[6] Constitution suédoise du 28 fév. 1874, Chap. VI, art. 2.
[7] Une idée analogue a été avancée par Gabriel Attal, sous la dénomination de « négociateur », qui serait chargé de réunir l’ensemble des chefs de partis représentés à l’Assemblée nationale pour bâtir un accord d’intérêt général sur le budget (voir G. Attal, « Gabriel Attal : « Le président doit montrer qu’il est prêt à accepter de partager le pouvoir », Le Parisien, 8 sept. 2025). Mais, dès lors que cette personne ne serait pas appelée à exercer les fonctions de Premier ministre, elle se rapproche davantage du « formateur belge » que de l’enquêteur royal (sur ce point, voir Y. Lejeune, Droit constitutionnel belge. Fondements et institutions, Bruxelles, Larcier, 4ème éd., 2021, p. 806).
[8] Il est bien souvent composé d’un parti libéral au Danemark, et social-démocrate en Norvège et en Suède.
[9] Déjà courants au Danemark et en Norvège depuis 1945, ils ne deviennent fréquents en Suède qu’à partir de 2005 (M. Hansen, « Cabinets and Ministerial Turnover in the Scandinavian Countries », op. cit., p. 92-102). Ces coalitions ne sont pas nécessairement homogènes et ne sont soumises à aucune limite quant au nombre de partis qui les composent. Elles peuvent ainsi en réunir deux (tel était le cas en Norvège jusqu’en février 2025), trois (tel est le cas sous l’actuel gouvernement suédois Kristersson), quatre (tel était le cas sous le gouvernement danois Nyrup Rasmussen) etc.
[10] A. Buixan, « Le “parlementarisme négatif” dans les démocraties scandinaves (Suède, Norvège, Danemark). Regards croisés sur l’expérience du multipartisme nordique » in J. Hummel, Les partis politiques et l’ordre constitutionnel. Histoire(s) et théorie(s) comparées, Paris, Mare & Martin, 2018, p. 228.
[11] Constitution norvégienne du 17 mai 1814, art. 62 ; Constitution suédoise du 28 fév. 1874, Chap. IV, art. 9.
[12] J.-C. Colliard, Les régimes parlementaires contemporains, Paris, Presses de Sciences Po, p. 191.
[13] Ibid., p. 192.
[14] Mogens Lykketoft, président du Folketing (sept. 2011-juill. 2015), entretien mené par l’auteur, Copenhague, 8 oct. 2025.
[15] S. Lecornu (@SebLecornu), publication sur X (Twitter), 12 oct. 2025.
Crédit photo: Linnea Bengtsson / Swedish Parliament / Débat entre les chefs de parti le 14 janvier 2026. Le Premier ministre Ulf Kristersson (Parti modéré) débat avec Amanda Lind (Parti vert).
