La puissance d’un « non ». Heurs et malheurs du référendum constitutionnel italien sur la justice

Par Nicoletta Perlo

Par Nicoletta Perlo, Professeure de droit public, Université Bourgogne Europe

Le soir du 23 mars 2026, une formule s’impose dans les médias comme sur les places italiennes, où de nombreux citoyens se sont rassemblés pour célébrer le résultat du référendum constitutionnel qui a rejeté la réforme de la justice proposée par le gouvernement d’extrême droite de Giorgia Meloni : « Ha vinto la Costituzione » – la Constitution a gagné. À travers ce slogan, ce sont moins les dispositions techniques de la réforme qui étaient visées que la défense d’un ordre constitutionnel perçu comme porteur de valeurs démocratiques et antifascistes. Il faisait écho à celui du comité mobilisé contre la réforme – « Non, en défense de la Constitution » – révélant d’emblée la tonalité du débat.

La polarisation inhérente à toute campagne référendaire a pris en Italie une tournure particulièrement radicale. Au-delà du contenu même de la réforme, pour les tenants du « non », le vote référendaire devait permettre de contenir une évolution jugée illibérale du gouvernement Meloni. Ce qui était en jeu n’était pas seulement l’indépendance de la justice, mais le texte constitutionnel dans son ensemble : un « non » pour défendre la démocratie constitutionnelle italienne face à une dynamique perçue comme préoccupante. À l’inverse, dans le camp du « oui », le gouvernement a justifié la réforme par une critique virulente de la magistrature, accusée d’être partiale, inefficiente et politisée.

Dans ce contexte, le référendum a rapidement pris les traits d’un plébiscite pour ou contre le gouvernement et sa cheffe. Consciente de ce risque, Giorgia Meloni a néanmoins pris certaines précautions en s’efforçant de désamorcer la personnalisation du scrutin. À plusieurs reprises au cours de la campagne, elle a insisté sur le fait que le référendum portait exclusivement sur la réforme de la justice, et non sur son gouvernement ou sa personne, laissant entendre qu’un rejet n’entraînerait pas de crise politique majeure. La campagne a dès lors été largement portée par le ministre de la Justice, Carlo Nordio, et par d’autres membres du gouvernement, tandis que la présidente du Conseil n’est intervenue qu’à la marge. Cette configuration lui a permis, une fois le résultat connu, de se prévaloir du respect de la volonté populaire tout en se maintenant solidement au pouvoir[1]. Les conséquences institutionnelles immédiates sont restées limitées, se traduisant essentiellement par la démission de deux collaborateurs du ministre de la Justice, ce dernier demeurant en fonctions.

Avec le recul d’un mois, il est toutefois légitime de s’interroger sur le bien-fondé de la radicalité des positions qui ont structuré le débat. La réforme visait à redéfinir les équilibres internes de la magistrature en opérant une séparation nette entre les fonctions du parquet et celles du siège, aujourd’hui exercées au sein d’un corps unique et autonome. Or, une telle distinction formelle ne constitue pas, en elle-même, une atteinte à l’État de droit. La Cour constitutionnelle italienne l’a d’ailleurs explicitement reconnu dans sa décision de 2022, par laquelle elle a déclaré admissible un référendum abrogatif portant sur cette question, en affirmant que la séparation des carrières est compatible avec la Constitution, pour autant que soient préservés les principes d’indépendance de la magistrature et d’obligation de l’action pénale[2]. Le référendum organisé en 2022 n’a toutefois pas abouti, en raison du non-atteinte du quorum requis – la participation s’étant limitée à environ 20,9 % -, signe que cette question, dans sa dimension strictement technique, ne mobilise pas spontanément le corps électoral.

En outre, si elle n’est pas formellement inscrite dans la Constitution, cette séparation existe déjà, dans une certaine mesure, dans la pratique, en raison des difficultés de passage d’une fonction à l’autre. Les enjeux de la réforme se situaient donc ailleurs. Au-delà de la séparation des carrières, le projet comportait plusieurs dispositions problématiques, en particulier en ce qui concerne l’organisation et les compétences du Conseil supérieur de la magistrature.

Le recours au tirage au sort, plutôt qu’à l’élection, pour la désignation des membres des deux Conseils supérieurs appelés à être institués, risquait d’en affaiblir l’autorité et l’efficacité, en ne garantissant ni la compétence des membres ni la représentation des différentes sensibilités de la magistrature. De surcroît, dans la mesure où les membres non magistrats auraient été tirés au sort à partir de listes établies par le Parlement sans exigence de majorité qualifiée, la réforme était susceptible de favoriser la présence accrue de profils proches de la majorité politique, au risque de fragiliser l’indépendance de l’organe. À cela s’ajoutait la création d’une Haute Cour exclusivement compétente en matière disciplinaire, qui aurait privé le Conseil supérieur d’une prérogative essentielle à l’exercice de l’autogouvernement judiciaire, tout en offrant des garanties moindres que le système actuel en matière de recours.

En définitive, si la réforme ne constituait pas une atteinte frontale et immédiate à l’indépendance de la magistrature, elle participait néanmoins d’un processus plus large de reconfiguration des contre-pouvoirs, susceptible de rendre le pouvoir judiciaire plus vulnérable[3]. Dans ce contexte, la mobilisation citoyenne « en défense de la Constitution » apparaît, au moins en partie, fondée, d’autant qu’elle s’inscrivait dans un climat de délégitimation croissante de la magistrature, révélant une volonté d’intimidation sous-jacente à l’égard des juges.

Le résultat du référendum – marqué par la victoire du « non » (53,3 % contre 46,7 %) – montre ainsi que, malgré les inquiétudes exprimées par certains rapports internationaux sur l’état des démocraties contemporaines[4], l’Italie n’a pas basculé, à ce stade, dans un régime illibéral. Les contre-pouvoirs demeurent actifs et la société civile conserve une capacité réelle de mobilisation.

Ce constat, pour important qu’il soit, ne doit toutefois pas occulter les effets plus ambivalents de la séquence référendaire. En l’espèce, le référendum a été mobilisé à des fins qui ne correspondent pas à celles que le constituant italien lui a assignées. Que cette instrumentalisation se soit, en définitive, retournée contre ses promoteurs ne change rien au constat : il s’agit d’un usage dévoyé de l’instrument référendaire, porteur de conséquences institutionnelles problématiques.

La séquence italienne offre ainsi l’occasion de s’interroger sur la pertinence du recours au référendum dans le cadre des révisions constitutionnelles, ainsi que sur ses effets – parfois paradoxaux – sur les équilibres politiques et institutionnels.

I. La raison d’être du référendum constitutionnel italien

Le référendum de mars 2026 constitue le cinquième référendum constitutionnel de l’histoire républicaine italienne. Il a été organisé en application de l’article 138 de la Constitution, qui encadre la procédure de révision constitutionnelle. Cette disposition prévoit que tout projet de révision doit être adopté à deux reprises par chacune des chambres, à trois mois d’intervalle. Lorsque le texte n’obtient pas la majorité des deux tiers à la Chambre des députés et au Sénat – tout en étant adopté à la majorité simple –, il peut être soumis à référendum dans un délai de trois mois, à la demande d’un cinquième des membres d’une chambre, d’un demi-million d’électeurs ou de cinq conseils régionaux.

Ce mécanisme a été expressément conçu par les constituants comme un « référendum de minorité », destiné à protéger les oppositions parlementaires face à la majorité gouvernementale[5]. Il permet ainsi de vérifier que la majorité parlementaire coïncide effectivement avec celle du corps électoral, auquel est offerte la possibilité de désavouer ses représentants.

Dans cette perspective, et contrairement au référendum abrogatif d’initiative citoyenne prévu à l’article 75 de la Constitution, aucune condition de participation minimale (quorum) n’est exigée pour la validité du référendum constitutionnel. Cette absence s’explique par sa nature minoritaire : il s’agit de ne pas faire peser sur la minorité qui demande le référendum la charge, potentiellement excessive, de mobiliser la majorité des électeurs.

De 1948 à 2001, aucun référendum constitutionnel n’a été demandé, lorsque des révisions ont été adoptées à la majorité simple. Les cinq référendums constitutionnels italiens ont tous été organisés à partir du tournant du siècle.

Cette évolution n’a rien de fortuit. Elle s’explique par la transformation du système politique italien intervenu au début des années 1990. À la suite des scandales politico-judiciaires révélés par les enquêtes de l’opération « Mani pulite », les partis traditionnels ont été profondément déstabilisés et progressivement remplacés par de nouvelles forces politiques, souvent d’inspiration populiste – au premier rang desquelles Forza Italia de Silvio Berlusconi et la Ligue Nord d’Umberto Bossi. À cette recomposition politique s’est ajoutée la réforme de la loi électorale de 1993[6], qui a introduit un système mixte à dominante majoritaire. La polarisation accrue du système partisan, associée à la formation de coalitions majoritaires plus stables, a favorisé l’adoption de révisions constitutionnelles « de majorité », c’est-à-dire voulues et approuvées par les seules forces politiques majoritaires et combattues par l’ensemble des oppositions.

Dans un tel contexte, le recours au référendum devient presqu’inévitable. Dès lors que le débat parlementaire s’inscrit dans une logique d’affrontement entre blocs politiques antagonistes, sans réelle recherche de compromis, il est prévisible que les forces d’opposition saisissent le corps électoral afin de faire obstacle à l’entrée en vigueur de la révision. Par ailleurs, le référendum constitue un levier privilégié par les formations politiques à tendance populiste pour nourrir l’idée d’une démocratie immédiate, fondée sur l’expression directe de la volonté populaire. Il arrive alors que la majorité elle-même sollicite le référendum, afin de conférer à la réforme adoptée au Parlement une légitimation supplémentaire par le « sacre » du vote populaire. L’absence de volonté de construire un consensus large au sein du Parlement n’est alors qu’une stratégie de contournement de ce dernier, au profit d’un appel direct au peuple.

Une telle configuration s’est manifestée pour la première fois lors du référendum constitutionnel de 2001, relatif à la réforme de l’organisation régionale de l’État. Il s’agissait d’un précédent inédit, révélant un infléchissement de la nature initialement « minoritaire » du référendum. Conçu pour permettre à la minorité de se défendre, le mécanisme a, en l’espèce, été saisi par la majorité elle-même pour réviser la Constitution. Cette pratique a surpris les observateurs de l’époque. Antonio Baldassarre – professeur de droit constitutionnel et ancien président de la Cour constitutionnelle (1986-1995) – a dès lors soutenu que le Bureau central pour le référendum auprès de la Cour de cassation aurait dû déclarer la demande irrecevable, puisqu’elle émanait de parlementaires appartenant à la majorité ayant adopté le projet de révision.

En dépit de cela, depuis lors, cette pratique s’est progressivement installée. En 2006 et en 2016, les majorités guidées respectivement par Silvio Berlusconi et par Matteo Renzi ont sollicité l’organisation de référendums constitutionnels portant sur des vastes réformes institutionnelles. Dans les deux cas, les référendums se sont retournés contre leurs promoteurs, conduisant au rejet des textes. En revanche, en 2001 et en 2020, les consultations portant sur des réformes plus restreintes – notamment la réduction du nombre des parlementaires en 2020 – ont permis de confirmer la loi constitutionnelle adoptée par le Parlement.

Le projet de réforme porté par le gouvernement Meloni s’inscrit pleinement dans ce mouvement d’« attraction majoritaire » du référendum constitutionnel.

II. Le dévoiement du référendum constitutionnel sur la justice

Le référendum constitutionnel relatif à la justice constitue un cas emblématique du détournement, par des forces à tendance populiste, de la finalité constitutionnelle du mécanisme référendaire.

Ce détournement se manifeste de manière particulièrement nette dans la conduite de la procédure parlementaire.

Le débat parlementaire entourant le projet de loi a été en effet quasi inexistant, les délais constitutionnels ayant été perçus comme de simples obstacles ralentissant l’adoption d’un texte écrit entièrement par le gouvernement. Dès la phase d’examen en commission, les travaux ont été conduits à un rythme très soutenu, avec un nombre limité d’auditions et sans véritable dialogue ni avec la magistrature ni avec les avocats pénalistes – qui par ailleurs soutenaient majoritairement la réforme. Par la suite, le recours cumulé aux instruments de rationalisation du temps parlementaire a conféré à la procédure un caractère exceptionnellement accéléré. Pour la première fois dans l’histoire des révisions constitutionnelles, le texte adopté en première lecture a été approuvé, à l’identique, lors des trois lectures suivantes, sans possibilité d’amendement – y compris pour les parlementaires de la majorité. L’objectif poursuivi par le gouvernement a été celui d’aboutir le plus rapidement possible à une adoption définitive, sous couvert de l’idée selon laquelle, dans tous les cas, le peuple trancherait par référendum.

Dans ce contexte, la fonction d’opposition que le constituant avait pourtant clairement assignée au référendum constitutionnel s’efface. Sollicité par la même majorité qui a promu et adopté la révision, le référendum a été qualifié tout au long de la campagne de « confirmatif » – confirmativo – tant par le gouvernement que par les médias. Partant, a été véhiculée l’idée que le corps électoral était appelé tout simplement à ratifier une décision déjà arrêtée par la majorité parlementaire[7].

Toutefois, l’assurance affichée par le gouvernement quant au résultat du scrutin – certes confortée par des sondages encore nettement favorables à la réforme en décembre 2025[8] – s’est révélée être un piège. En mettant en avant la dimension « confirmative » du référendum, celui-ci s’est transformé en plébiscite. Cette évolution a été d’autant plus marquée que l’initiative référendaire a également été soutenue par des parlementaires de l’opposition ainsi que par un comité issu de la société civile – le Comité des 15 pour le « non » –, mais dans la perspective inverse, visant à protéger la minorité, conforme à la conception constitutionnelle originaire.

En raison de la différente appartenance politique de ses promoteurs, le référendum de 2026 a ainsi été investi d’une double fonction : d’une part, une ratification populaire de la réforme, au nom d’un soutien plébiscitaire au gouvernement – et, plus particulièrement, à Giorgia Meloni – ; d’autre part, une fonction de contrepoids, dirigée à la fois contre le gouvernement et contre le projet qu’il portait.

L’analyse des résultats confirme le caractère largement plébiscitaire du scrutin : 90,6 % des électeurs de centre-droit se sont prononcés en faveur de la réforme, tandis que 92,6 % des électeurs de centre-gauche et d’extrême gauche s’y sont opposés. La victoire du « non » s’explique avant tout par une participation électorale élevée (58,93 %), en nette rupture non seulement avec les précédents référendums constitutionnels – dont la participation moyenne s’établissait à 34,05 % –, mais également avec les dernières élections législatives. En 2022, le taux d’abstention a atteint un niveau inédit dans l’histoire républicaine (36,1 %), au point que les politistes évoquent désormais l’existence d’un véritable « parti de l’abstention »[9]. Or, à l’occasion du référendum de mars 2026, ce « parti » – composé en grande partie de jeunes âgés de 18 à 35 ans – s’est manifestement mobilisé, revenant massivement aux urnes. Le résultat a ainsi été largement déterminé par cet électorat : 61 % des 18-34 ans ont rejeté la loi constitutionnelle.

III. Les conséquences politico-institutionnelles du référendum

Cette forte mobilisation, associée à l’intensité des débats qui ont animé, pendant deux mois, les médias, les réseaux sociaux, les universités, les partis, les syndicats et les associations témoigne de la vitalité de la société civile italienne. De ce point de vue, le référendum constitutionnel a sans doute rempli sa fonction de contrepoids : en déplaçant le débat du Parlement vers les citoyens, il a empêché l’entrée en vigueur d’une réforme adoptée sans véritable discussion et comportant plusieurs fragilités au regard des exigences de l’État de droit. Par ailleurs, la campagne référendaire a contraint les Italiens à se saisir de questions certes techniques, mais étroitement liées à des principes fondamentaux – tels que la séparation des pouvoirs et l’indépendance de la justice –, contribuant ainsi à une forme de pédagogie démocratique essentielle au bon fonctionnement du régime.

L’instrument référendaire n’en demeure pas moins à double tranchant. En effet, l’autre fonction assignée à ce scrutin – sa dimension « confirmative » – a produit des effets politico-constitutionnels que l’on peut, à l’inverse, qualifier de profondément problématiques.

Tout d’abord, le référendum constitutionnel a contribué à accentuer la polarisation politique, mais selon une modalité singulière et particulièrement préoccupante : il a ravivé la conflictualité autour du texte constitutionnel lui-même. Or, la Constitution italienne de 1948 est le produit d’un compromis entre l’ensemble des forces politiques représentées à l’Assemblée constituante, dont le dénominateur commun résidait essentiellement dans l’antifascisme. Elle s’inscrit dans une logique de rupture avec le ventennio fasciste, dans un contexte historique marqué, dans la période entre 1943 et 1945, non seulement par la guerre de libération contre l’occupant nazi, mais aussi par une guerre civile fratricide entre fascistes et antifascistes[10]. Le texte constitutionnel exprime ainsi les valeurs du camp antifasciste victorieux. Dans ce cadre, le fait que le parti de la présidente du Conseil s’inscrive dans la filiation du mouvement post-fasciste reconstitué après la guerre – demeuré marginal jusqu’en 2022 – confère une portée particulière à la dynamique observée lors de la campagne référendaire. Celle-ci s’est en effet largement structurée autour de slogans tels que « Non à la réforme, en défense de la Constitution » – sous-tendue « antifasciste » – ou « Bas les mains de la Constitution », révélant une forme de patriotisme constitutionnel rigide[11], en ce qu’il tend à inclure une partie de la société civile tout en en excluant une autre. Ce phénomène traduit la persistance d’une mémoire divisée, celle d’un pays qui n’a pas pleinement refermé la fracture issue de la guerre civile ni accompli un travail complet sur son passé.

Or, lorsque la Constitution est investie par un seul camp, elle cesse d’être ce qu’elle est censée incarner : un pacte commun, fondé sur des valeurs minimales partagées et orienté vers l’apaisement social et la coexistence civile. À l’inverse, une telle appropriation exclusive est susceptible de légitimer, chez ceux qui s’en sentent exclus, des formes de contestation de ses fondements mêmes, au risque d’en fragiliser l’autorité et l’effectivité – dynamique que l’on observe en partie dans le contexte politique actuel.

Si cette division peut s’expliquer par des facteurs historiques et politiques, elle n’en demeure pas moins problématique. Érigée en symbole partisan, la Constitution perd sa fonction unificatrice pour se muer en un objet à la fois sacralisé et intouchable. Les sondages réalisés à l’issue du référendum de mars 2026 sont à cet égard révélateurs : 61 % des électeurs ayant voté « non » déclarent l’avoir fait afin d’« empêcher toute modification de la Constitution » [12]. Ce constat emporte une conséquence plus générale. En Italie, la capacité même à envisager des réformes – y compris lorsqu’elles apparaissent objectivement nécessaires – semble entravée de manière systématique. L’échec du référendum constitutionnel porté par le gouvernement Renzi en 2016 en fournit une illustration éclairante : bien que soutenu par une majorité de centre-gauche, le projet s’est heurté, entre autres, à un front de défense de la Constitution « à tout prix », hostile à toute révision.

Cela conduit à une forme d’immobilisme constitutionnel particulièrement préjudiciable, dans la mesure où elle fait obstacle à l’émergence d’un débat serein et substantiel sur les transformations institutionnelles nécessaires. Dans le cas spécifique de la réforme de la justice, la question de la séparation des carrières mériterait pourtant d’être discutée et pourrait légitimement être introduite, selon des modalités différentes de celles prévues par le projet rejeté. Toutefois, la prévalence de l’argument de la défense inconditionnelle de la Constitution risque de faire obstacle, à l’avenir, à toute nouvelle initiative en ce sens, alors même qu’il ne s’agit pas, en soi, d’une réforme idéologiquement située, mais d’une question pouvant faire l’objet d’un débat rationnel et transversal.

La troisième conséquence négative liée à la tenue de ce référendum constitutionnel réside dans l’accentuation de la marginalisation du Parlement. Le recours à un référendum « confirmatif » a précisément servi à légitimer l’absence d’un véritable débat, tant au sein du Parlement qu’avec la société civile.

Et pourtant, dans le cadre de la procédure de révision, l’intervalle de trois mois prévu par la Constitution italienne entre les deux délibérations d’une même chambre vise à favoriser l’émergence d’une discussion publique, y compris en dehors de l’enceinte parlementaire, sur une question aussi fondamentale que la révision constitutionnelle. Dans cette perspective, la décision ne saurait être « déléguée » au peuple : il devrait revenir au Parlement de trancher, en assumant pleinement la responsabilité politique de ses choix devant les électeurs. L’enceinte parlementaire demeure, à cet égard, le cadre le plus approprié pour la délibération et la recherche de compromis entre les forces politiques d’autant plus lorsqu’il s’agit de modifier la Constitution. Ce rôle ne peut être suppléé – ni ne doit l’être – par la simple confrontation de positions lors d’une campagne référendaire portant sur un texte déjà définitivement adopté par les chambres. Cette réserve s’impose d’autant plus que les réformes constitutionnelles présentent fréquemment une forte technicité, impliquant des connaissances juridiques spécifiques dont on ne saurait présumer la maîtrise par l’ensemble du corps électoral. La réforme du pouvoir judiciaire en constitue une illustration : ses enjeux et ses subtilités techniques étaient susceptibles d’échapper, en grande partie, à des citoyens non spécialistes du droit.

En définitive, le référendum a produit, à court terme, des effets que l’on pourrait juger comme positifs. Il a ravivé l’attention des citoyens pour les questions institutionnelles et suscité une mobilisation significative de la société civile face à un gouvernement qui, au cours des deux dernières années, a manifesté des inflexions autoritaires préoccupantes – qu’il s’agisse des politiques sécuritaires, du rapport aux médias ou des tensions récurrentes avec l’autorité judiciaire. Dans le sillage du scrutin, Giorgia Meloni a d’ailleurs adopté une stratégie d’apaisement : à l’occasion de la date d’anniversaire de la Libération du nazi-fascisme, le 25 avril, pour la première fois, elle a condamné explicitement la dictature mussolinienne ; en matière de politique étrangère, elle s’est montrée plus réservée vis-à-vis de l’attaque américano-israélien en Iran ; et en politique intérieure elle a mis à distance – en les poussant à démissionner – certaines figures gouvernementales fragilisées par des procédures judiciaires.

Mais ces ajustements relèvent moins d’un véritable infléchissement que d’une recomposition tactique. En parallèle, l’accélération du projet de réforme de la loi électorale – susceptible de consolider durablement le pouvoir de la majorité en vue des élections législatives de 2027 – témoigne d’une volonté intacte de maîtriser les équilibres institutionnels au profit de l’exécutif[13].

À plus long terme le référendum constitutionnel appelle une appréciation plus nuancée. Le risque est que ses implications les plus profondes viennent fragiliser la culture constitutionnelle italienne elle-même : en exacerbant la polarisation autour du texte fondamental, en nourrissant un réflexe d’intangibilité constitutionnel peu compatible avec toute dynamique de réforme, et en consolidant la marginalisation du Parlement en tant que lieu privilégié de délibération et de compromis.

[1] V. https://www.youtube.com/watch?v=sq9RJrVhIg4.

[2] Cour const. it., arrêt n° 58/2022.

[3] Pour une présentation plus approfondie v. N. Perlo, « Le pas feutré de l’autoritarisme : la réforme constitutionnelle de la justice en Italie », Jus Politicum Blog, 29 déc. 2025.

[4] Dans le rapport 2026 du V-Dem Institue, l’Italie est classée parmi les « Autocratizing Countries ».

[5] R. Romboli, « La Costituzione ha voluto un referendum oppositivo, non confirmativo », Giustizia Insieme, 18 janv. 2026.

[6] Loi n°276/1993.

[7] G. Delledonne, G. Martinico, « Beyond the Ballot », EU Law Live, n°110, 23-27 mars 2026.

[8] Les enquêtes d’opinion faisaient état d’un avantage du « oui » (environ 56,7 %), tandis que le « non » était crédité d’environ 43,3 %.

[9] I. Diamanti, Mappe dell’Italia politica, Bologne, Il Mulino, 2009.

[10] C. Pavone, Una guerra civile. Saggio storico sulla moralità della Resistenza, Turin, Bollati Boringhieri, 1991.

[11] B. Barbisan, Patriottismo costituzionale. Il caso italiano in prospettiva comparata, Ed. Scientifica, 2022.

[12] https://tg24.sky.it/politica/2026/03/24/referendum-giustizia-motivi-voto-analisi#04

[13] https://www.riformeistituzionali.gov.it/media/1408/dossier-legge-elettorale_-29ottobre_def.pdf

Crédit photo: Gouvernement italien / CC-BY-NC-SA 3.0 IT