Crise du coronavirus et état d’urgence sanitaire en Italie

Par Théo Fournier

L’Italie est le pays européen le plus touché par la crise du coronavirus mais c’est aussi le premier pays à avoir déclenché un état d’urgence sanitaire, le 31 janvier 2020. Ce n’est pas la première fois que l’Italie activait ce type de procédure mais, contrairement aux cas précédents, l’état d’urgence du 31 janvier se caractérise par son anticipation de la crise. L’application du cadre juridique d’état d’urgence a permis une réaction appropriée du gouvernement central tant au niveau de l’intervention au sein des administrations sous-étatiques que dans la graduation des mesures.

Italy is the European State the most affected by the coronavirus crisis but it is also the first EU country to have triggered a sanitary state of emergency, on January 31, 2020. It was not the first time Italy activated such a procedure, yet contrary to previous applications, this state of emergency was anticipatory. The existing legislation allowed a fine-tuned reaction of the central state in order to intervene in sub-state administrations and to adopt gradual measures.

Par Théo Fournier, Doctorant contractuel à l’Institut Universitaire Européen (Florence)

À la différence de la France qui a adopté un cadre législatif en réaction à la crise du coronavirus, l’Italie était dotée d’un cadre législatif précis lui permettant d’anticiper la survenance de la crise. La mécanique est bien rôdée : déclaration solennelle en Conseil des Ministres suivi d’un décret-loi programmatique, décrets du Président du Conseil et des membres du gouvernement permettant une application graduée des mesures, adaptation des mesures au niveau local grâce aux directives des préfets et des ordonnances des maires. En moins d’un mois, pas moins de 6 décrets-lois, 8 décrets du Président du Conseil, 14 ordonnances et 25 circulaires du Ministre de la Santé, 6 circulaires et une directive à l’intention des préfets du Ministre de l’Intérieur ont été adoptés.

Cette activité gouvernementale semble avoir permis une acceptation des mesures par la population. Il faut dire que l’état d’urgence fût déclaré dès le 31 janvier 2020 ce qui a permis une certaine anticipation des restrictions des libertés à venir. Chaque nouvelle annonce est précédée d’une allocution solennelle du Président du Conseil et la population italienne a fait preuve d’une réaction remarquable quand le confinement national a été déclaré.[1] Cependant, force est de constater que, malgré une anticipation du risque, l’Italie reste à ce jour le pays européen le plus touché par le virus. On laissera à d’autres le soin d’en rechercher les raisons, mais le juriste doit se borner à examiner comment l’Etat italien par la déclaration de l’état d’urgence a encadré juridiquement la lutte contre l’épidémie. Par sa nature même, la déclaration d’état d’urgence permet une intervention directe du pouvoir central dans les échelons sous-étatiques (I) ainsi qu’une anticipation de la catastrophe (II). Quant à sa mise en œuvre, les autorités italiennes ont posé un cadre clair de mesures dès que les cas de contamination se sont multipliés (III), et ont suivi une logique de mise en œuvre cohérente, adaptant les mesures à l’évolution de la situation (IV).

1. Le cadre juridique de la déclaration d’état urgence national

La déclaration du 31 janvier 2020 fut prise en application du décret-loi du 2 janvier 2018, instaurant un code de la protection civile (ci-après « décret-loi 2018 »). Selon ce texte, le gouvernement italien peut déclarer un état d’urgence, aussi appelé « évènement d’urgence de la protection civile » dans le cas d’évènements calamiteux d’origine naturelle ou découlant d’activités humaines. Les déclarations d’état d’urgence se distinguent en fonction de la capacité des administrations à réagir à l’urgence. Trois cas sont prévus par la loi (article 7 al.1, décret-loi 2018) :

• Un premier cas d’état d’urgence localisé qui peut être géré de manière normale par les autorités et les administrations habituellement compétentes ;
• Un second cas d’état d’urgence localisé qui peut être géré de manière normale mais nécessite une coordination de plusieurs administrations et autorités en dehors de celles habituellement compétentes ;
• Un troisième cas d’état d’urgence national où en raison de son intensité et de son étendue, la gestion de l’urgence nécessite la mise en œuvre de moyens et pouvoirs extraordinaires.

Une déclaration d’état d’urgence est donc prise en fonction de l’intensité de l’urgence mais surtout de la capacité d’intervention de la puissance publique. Dans les trois cas, l’objectif principal est la mise en place du service national de protection civile qui vise à protéger la vie humaine, l’intégrité physique, les biens, la faune et la flore des dommages résultants d’un évènement calamiteux (article 1 al.1, décret-loi 2018). Pour ce faire, la mise en œuvre du service national de protection civile permet au Président du Conseil des Ministres de coordonner sur le territoire national l’ensemble des administrations de l’État central et décentralisé, des régions, des provinces, des communes, des entités publiques nationales et territoriales afin de faire face à l’urgence. Dans les cas d’états d’urgence localisés, l’intervention du gouvernement central se limite à la mise à disposition du service national de protection civile (article 23 al.1, décret-loi 2018).

Dans les cas d’état d’urgence national, le gouvernement central peut se substituer aux collectivités territoriales infra-étatiques afin d’adopter toutes les mesures nécessaires à la résolution de la crise (article 25 al.1, décret-loi 2018). Sans déclaration d’état d’urgence sanitaire, la réponse à l’évènement calamiteux se heurterait au mille-feuilles administratif qu’est la réparation verticale des compétences prévue à l’article 117 de la Constitution.

L’État régional italien se compose des régions mais aussi des communes, des provinces et des villes métropolitaines (article 114, Co.). Certaines régions ont un statut d’autonomie renforcée (le Frioul-Vénétie Julienne, la Sardaigne, la Sicile, the Trentin-Haut Adige/Südtirol et la Vallée d’Aoste) et deux villes, Trente et Bolzano, sont des provinces autonomes (article 116, Co.).

Les mesures d’état d’urgence touchent de prime abord à l’ordre public et la sécurité qui est une compétence exclusive de l’État. Mais dans le cas du coronavirus, ces mesures dépassent largement ce domaine. Elles peuvent consister à la mise en œuvre de mesures fiscales exceptionnelles pour compenser les pertes économiques. De telles mesures fiscales doivent être articulées entre le système fiscal étatique, compétence exclusive de l’État (article 117 al.2), et l’autonomie financière des communes, provinces, villes métropolitaines et régions (article 119 al.1). La fermeture d’école, la réquisition des unités de soin, la modulation du droit du travail, l’interdiction des activités sportives touchent à la protection de la santé, à la sécurité au travail, à l’éducation et au sport qui sont des compétences concurrentes entre État et régions (article 117 al.2). La mise en œuvre de contrôle de police assortie d’une sanction pénale concerne la police administrative locale, compétence exclusive des villes (article 118), et la justice administrative, compétence qui peut être en partie déléguée aux régions et aux provinces autonomes (article 117 al.1).

La déclaration d’état d’urgence national est avant tout pensée comme moyen d’exception à la division verticale des compétences. Elle permet l’intervention du gouvernement central dans les affaires des autorités sous-étatiques. Les mesures d’intervention dérogatoires à la répartition verticale des compétences sont prévues par l’article 120 al.2 de la Constitution qui précise que « le gouvernement peut se substituer aux organes des Régions, des Villes Métropolitaines, des Provinces et des Communes … en cas de danger grave pour la sécurité publique ».

2. Une déclaration d’état d’urgence national par anticipation

L’état d’urgence national a été déclaré à de nombreuses reprises lors de ces dernières années et dans des situations diverses. Le 29 décembre 2017, le gouvernement décida de l’état d’urgence national à la suite de l’effondrement du pont de Trieste. Le 23 décembre 2011, l’état d’urgence national fut déclaré pour faire face à des mouvements de révolte dans les instituts pénitentiaires, ainsi que pour intervenir dans des zones inondées. Le 4 avril 2009, le gouvernement déclara l’état d’urgence national, à la suite des tremblements de terre dans les Abruzzes. Catastrophe naturelle, problème sécuritaire, défaillance de travaux publics, etc. La catégorie « évènement naturel ou lié à l’activité humaine » est extensive et permet donc de déclarer un état d’urgence national dans des hypothèses très différentes, du moment où la nécessité d’intervenir de manière urgente est caractérisée. 

La déclaration d’état d’urgence national du 31 janvier 2020 fait figure d’exception à deux égards. Alors que les déclarations précédentes se limitaient à une zone géographique précise, la déclaration de janvier concernait l’ensemble du territoire national. De plus, il ne s’agissait pas d’une urgence à proprement parler mais d’une anticipation de l’urgence, possibilité prévue par la loi (article 9 al.1, décret-loi 2018). Il s’agissait bien d’une anticipation du risque sanitaire puisque, au jour du 31 janvier 2020, l’Italie enregistrait uniquement deux cas de coronavirus, qui plus est, deux touristes chinois en provenance de Wuhan.

La déclaration d’état d’urgence national par anticipation se fonde largement sur la déclaration de l’OMC prise la veille, le 30 janvier 2020 et indirectement sur le règlement sanitaire international qui prévoit un état d’urgence sanitaire si deux critères sur quatre sont réunis[2]. Pour être exact, la déclaration italienne au 30 janvier 2020 anticipe la survenance des quatre critères. Bien que le nombre de personnes contaminées fût alors quasi nul, les caractéristiques sociologiques et démographiques du pays justifiaient une anticipation du risque. De plus, l’économie italienne repose principalement sur l’exportation et sur le tourisme, deux activités qui augmentent de manière significative la propagation du coronavirus.

3. Le décret-loi du 23 janvier 2020

La déclaration d’état d’urgence national du 31 janvier 2020 est le fondement juridique de l’ensemble des mesures prises à ce jour pour lutter contre la propagation du virus. Elle ouvre la voie à un monopole d’intervention du gouvernement dans la gestion de la crise par le truchement des décrets-lois, des décrets du Président du Conseil des Ministres et des décrets des ministres compétents.

En l’espèce, la planification de la lutte contre le coronavirus a commencé le 23 février 2020 avec l’adoption en Conseil des Ministres du décret-loi prévoyant les mesures urgentes en matière de confinement et de gestion de l’urgence épidémiologique du Covid-19. Contrairement à l’article 38 de la Constitution française, la procédure italienne de décret-loi ne résulte pas d’une autorisation expresse du Parlement. Selon l’article 77 de la Constitution, le gouvernement peut prendre des mesures législatives temporaires sans consulter le Parlement pour répondre à une situation extraordinaire de nécessité ou d’urgence. Les décrets-lois rentrent en vigueur après signature par le Président de la République (article 87, Co.). Le Parlement n’est consulté qu’a posteriori, dans les cinq jours qui suivent l’adoption du décret-loi. Si dans les soixante jours, le Parlement ne convertit pas le décret-loi en loi ordinaire, ce dernier est considéré comme nul.

Un décret-loi pris dans le cadre de circonstances extraordinaires et de nécessité doit contenir toutes les mesures d’application immédiate et leur contenu doit être spécifique, homogène et en accord avec l’objet du décret-loi (article 15 al.3, loi du 23 aout 1988 sur les activités du Gouvernement et de la Présidence du Conseil des Ministres).

Concernant le décret-loi du 23 février, le critère de nécessité était rempli. La veille l’Italie avait connu une poussée sans précédent des infections avec 30 nouveaux cas dont 23 en Lombardie. Le critère d’immédiateté ne pouvait en revanche être rempli eu égard au caractère imprévisible de la propagation du virus. Il était impossible de prévoir une liste de mesures homogènes, spécifiques et d’application immédiate. Le décret-loi du 23 février 2020 ne pouvait être que programmatique. Il prévoit ainsi une liste non exhaustive de mesures à prendre en fonction de la propagation du coronavirus sur le territoire national : interdiction d’accéder ou de quitter une zone, la suspension des manifestations publiques, la suspension des services éducatifs et culturels, l’application de mesures de quarantaine, la suspension de toutes activités commerciales et publiques non essentielles (article 1). Le décret-loi prévoit également une sanction pénale basée sur l’article 650 du code pénal de 3 mois d’emprisonnement assortie d’une amende de 206 euros en cas de non-respect des mesures (article 3 al.4). Le décret-loi donne compétence, en outre, au Président du Conseil pour décider de la suite des mesures à prendre, ce qui est une application en bonne et due forme du cadre législatif de l’état d’urgence (article 3 al.1).

4. Des mesures graduées mais des imprécisions juridiques

Les mesures prises depuis le 23 février 2020 correspondent à une application adéquate et graduée des mesures. Le premier décret du 4 mars 2020 imposa une première série de restrictions sur l’ensemble du territoire : fermeture de toutes les écoles, lycées et universités, interdiction des rassemblements publics importants, suspension des évènements sportifs. Le décret du 8 mars eut une application territoriale restreinte aux territoires les plus touchés par l’épidémie. Il imposa de nouvelles restrictions dans toute la région de Lombardie et dans 14 autres provinces de Vénétie, d’Émilie-Romagne et des Marches : suspension de toutes les manifestations et rassemblements publics, fermeture des bars à 18h, obligation de respecter un mètre de distance dans tous les commerces et surtout limitation des déplacements à des situations de nécessité. L’application territoriale restreinte fut supprimée le 9 mars, avec un nouveau décret qui étendit les mesures à l’ensemble du territoire. Le décret du 11 mars ne fit que confirmer la tendance puisqu’il décida de la fermeture de toutes les activités commerciales et services publics non essentiels jusqu’au 25 mars. Enfin le dernier décret en date, celui du 22 mars, suspend toutes les activités productives non essentielles à la lutte contre le coronavirus.

Il y a cependant quelques points d’ombre au tableau. Selon le décret-loi du 23 février, seul le Président du Conseil peut décider de mettre en œuvre des mesures de restriction sur l’ensemble du territoire (article 3 al.1). Seul ce dernier peut décider d’une limitation de la liberté d’aller et venir grâce à la compétence qui lui est attribuée par la déclaration d’état d’urgence national. Les autres ministres n’interviennent qu’à titre consultatif même s’ils restent compétents pour intervenir dans leurs administrations respectives. Or le 20 mars 2020, c’est bien le Ministre de la Santé qui, à travers une ordonnance, a décidé d’interdire toute activité récréative extérieure, la fermeture de tous les parcs, aires de jeux et jardins publics sur le territoire italien, l’interdiction de rejoindre sa résidence secondaire, ou encore la limitation des sorties au périmètre de l’habitation personnelle. Même si l’objectif est noble, le fait que le Ministre de la Santé prenne des mesures de restriction de la liberté d’aller et venir est discutable.[3] Pourquoi pas le Président du Conseil comme ce fut le cas jusqu’à présent ? Ou le Ministre de l’Intérieur comme ce fut le cas pour la directive du 8 mars 2020 destinée aux préfets en vue de l’exécution des contrôles dans les « zones à confinement renforcé » ?

Le second point concerne le décalage entre les mesures prises par le gouvernement, leur communication et la réception par la population. L’exemple le plus flagrant est la confusion généralisée autour de la restriction d’aller et venir à la suite du décret du 9 mars. Ce décret ne fit qu’étendre les mesures de confinement appliquée au Nord de l’Italie à l’ensemble du territoire. Il ne décida rien d’autre que l’instauration d’un contrôle strict afin d’empêcher les habitants de voyager d’une zone à une autre sans raison valable. Pour autant, ce décret fut perçu comme l’imposition d’un couvre-feu national et d’une restriction de la liberté personnelle, et fut relayé comme tel par les médias nationaux et étrangers. Une dizaine de jours après ce décret, le doute subsiste quant à la portée des restrictions, quant à la base légale des amendes policières ou quant à la possibilité de les contester devant un tribunal.[4]

Il est vrai qu’en temps normal, certaines mesures ne franchiraient pas le test de la clarté de la loi voire serait constitutif d’un abus de pouvoir. Mais c’est le seul reproche que l’on pourrait faire, d’un point de vue juridique, à l’État italien quant à la gestion de la crise du coronavirus.

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Il ressort de ce billet que l’État italien, comme nous l’avons vu, a pris la mesure de l’urgence bien avant ses voisins. Il disposait d’un cadre législatif pertinent et applicable à la situation, à la différence peut-être de la France ou de l’Allemagne. La seule question que l’on peut se poser est de savoir si ce régime d’exception que constitue l’état d’urgence à l’italienne était suffisant pour encadrer une crise sanitaire aussi exceptionnelle que celle provoquée par le Covid-19.

[1] Une exception étant l’exode de plus de 25000 résidents Milanais vers le sud de l’Italie, quelques heures avant l’annonce du confinement du Nord de l’Italie. Cet épisode ne s’est, à ma connaissance, pas reproduit depuis.

[2]  À savoir, selon l’annexe 2 : « Les répercussions de l’évènement sur la santé publique sont-elles graves ? L’évènement est-il inhabituel ou inattendu ? Y a-t-il un risque important de propagation internationale ? Y a-t-il un risque important de restrictions aux voyages ou aux échanges internationaux ? ». On peut se féliciter de la prise au sérieux de la connaissance, qui plus est pour un gouvernement où le Mouvement 5 Étoiles, ouvertement anti-vaccin il y a de ça quelques temps, est majoritaire (j’emprunte la « prise au sérieux de la connaissance » au Professeur D. Truchet, cf sa dernière contribution sur ce blog).

[3] Si doute il y a, ce serait sur la signification de l’article 32 de la loi du 23 décembre 1978 qui précise que le Ministre de la santé peut « prendre des ordonnances à caractère urgent en matière d’hygiène et de santé publique ». Il semblerait cependant que le pouvoir d’ordonnance du Ministre de la Santé se limite à une compétence technique (encadrement du temps de travail du personnel médical, utilisation du matériel médical, etc.). Cela est corroboré par la cohérence des ordonnances précédant celle du 20 mars 2020 qui n’avait pas pour objet la limitation de la liberté d’aller et venir ainsi que le mandat explicite donné en la matière au Président du Conseil.

[4] Les activités des tribunaux sont limitées au strict minimum à la suite du décret-loi du 8 mars 2020. Toute personne souhaitant questionner la légalité d’une amende semble être forcée d’attendre la fin de l’état d’urgence pour pouvoir exercer son droit (article 1).

Crédit photo: Gouvernement italien, 22 février 2020, CC by NC SA 3.0