Constitution cherche responsable (2) – Éluder la responsabilité par le recours à l’expertise. L’exemple de la réforme des retraites Par Gregory Bligh
Le projet de loi sur la réforme des retraites a été adoptée le lundi 20 mars à l’issue d’un onzième recours à l’article 49 al. 3 de la Constitution. Cet épisode permet de revenir sur une tendance de fond de notre régime constitutionnel : la substitution progressive du régime de l’expertise à celui de la responsabilité politique. Refusant d’assumer clairement leurs choix politiques et les conflits inévitables qu’ils suscitent, les gouvernements successifs présentent leurs décisions comme découlant de contraintes rationnelles qu’ils seraient bien impuissants à remettre en cause. Dès lors, toute opposition, si virulente soit-elle, est réduite à un malentendu qui peut être surmontée par un exercice de « pédagogie ». Tout moyen procédural nécessaire peut être employé, non pour mettre en œuvre un choix, mais pour se soumettre à une nécessité objective. La responsabilité politique de nos gouvernants s’en trouve éludée.
For the eleventh time since President Macron was reelected, the government used article 49 al. 3 of the French Constitution to force the 2023 pension reform Bill through Parliament. This provides an ideal opportunity to highlight a worrying trend in our constitutional system: political responsibility is gradually replaced by technical expertise. Successive governments are increasingly refusing to account clearly for their political choices and the inevitable conflicts which they give rise to, and present their policy decisions instead as the inevitable result of rational constraints that they are powerless to reject. Opposition, however strong, is understood as mere misunderstanding that can be overcome by an exercise in “pedagogy”, and legislation can be passed by any procedural means that appear necessary to submit to an objective necessity. The political responsibility of those in power is thus avoided.
Par Gregory Bligh, Maître de conférences à Sciences Po Lyon (CERCRID)
Il y a tout d’abord la question évidente. La mise en œuvre de l’article 49 al. 3 de la Constitution par le gouvernement d’Élisabeth Borne ce jeudi 16 mars enfonce-t-elle le pays dans une « crise de régime » ? Nous le pensons, mais ne traiterons pas ici la question. Nous nous pencherons sur un problème plus insaisissable qui se situe en arrière-plan : le rejet systématique du problème de la conflictualité auquel on assiste sous la présidence d’Emmanuel Macron.
On peut en effet constater l’absence dans le discours politique de l’idée qu’un gouvernement qui introduit une réforme législative défend une conception de l’intérêt (ou du bien) commun et effectue des choix politiques qui laisseront nécessairement insatisfaite une partie du corps social. Nous assistons à un mouvement de substitution du régime de l’expertise à celui de la responsabilité politique qui, sous la Ve République, entraîne une altération de nos capacités à raisonner sur les conflits politiques inhérents à l’activité de gouvernement. Certes, les décideurs cherchent à justifier leur action politique, mais le registre technique mobilisé permet de présenter des choix politiques comme des contraintes rationnelles auxquelles il est impossible d’échapper – décisions dont le gouvernement, en d’autres termes, ne peut être comptable. De même, toute opposition à un projet de loi, si virulente soit-elle, est réduite à des enjeux de « pédagogie », c’est-à-dire d’explication de détails techniques à ceux qui n’auraient pas correctement compris les contraintes rationnelles auxquelles chacun n’a pas d’autre choix que de se soumettre.
Aussi devient-il aisé de perdre de vue, dans ce contexte, que le gouvernement gouverne – c’est-à-dire qu’il est lui-même à l’initiative des décisions qu’il prend, qu’elles ne lui sont nullement imposées, et qu’il doit donc pouvoir en être tenu responsable. L’une des fonctions de la Constitution est la distribution de la responsabilité politique et la garantie de son efficacité. Cette fonction est essentielle si les conflits plus ou moins violents qui existent empiriquement, au sein du corps social comme entre gouvernants et gouvernés, doivent être correctement canalisés par les institutions.
La technicisation du discours politique permet au gouvernement d’éluder sa responsabilité (I). Cela a atteint son expression la plus saisissante lors de la mise en œuvre de l’article 49 al. 3 le jeudi 16 mars et le rejet des motions de censure le lundi 20 mars (III). Cette tendance de fond ne nous semble pas étrangère à l’inquiétante immixtion, dans l’exercice du pouvoir, des experts privés et des cabinets de conseil révélée récemment dans un rapport de commission d’enquête du Sénat (II).
I. Refus de la conflictualité : raison d’être de la technicisation du discours politique
Nous avons soutenu précédemment dans ce blog que les mécanismes de responsabilité politique portent principalement sur les manières d’obliger constamment le gouvernement à assumer et à justifier les choix qu’il impose en vertu de son programme et à rendre compte de l’action entreprise pour le mettre en œuvre. Ainsi comprise, la responsabilité ne peut être réduite aux procédures prévues aux articles 49 et 50 de la Constitution[1]. Or, la technicisation du discours permet de présenter la décision politique comme si elle s’imposait à un gouvernement malheureux bien impuissant à la remettre en cause. Celui-ci aurait alors pour tâche compliquée d’en relayer les contraintes avec suffisamment de « pédagogie » auprès des gouvernés. La décision ne leur serait pas imposée par leurs gouvernants du fait de leurs choix, mais du fait de contraintes rationnelles objectives qu’ils doivent comprendre et accepter comme tout le monde. En d’autres termes, le conflit qui entoure le projet défendu est dû, non aux désaccords autour d’un projet de gouvernement, mais à un « manque de pédagogie » de ce dernier.
Les exemples foisonnent. Dès le début de son précédent mandat, le Président de la République avait déclaré en conseil des ministres : « au fond, si on sait donner du sens, on évite les petites polémiques parce qu’il y a eu la bonne explication au bon moment.[2]» Le porte-parole du gouvernement Benjamin Griveaux insistait sur le nécessaire « travail d’explication et de pédagogie[3]». Mais l’exemple le plus surprenant nous paraît celui de Gilles Legendre, alors président du groupe LREM à l’Assemblée nationale, qui déclara au cœur de la crise des Gilets Jaunes[4] :
« Je pense que nous avons insuffisamment expliqué ce que nous faisons. Nous nous donnons beaucoup de mal mais il faut le faire mieux, en étant plus proche de ce que les Français attendent. (…) Deuxième erreur, (…) c’est le fait d’avoir probablement été trop intelligents, trop subtils, trop techniques dans les mesures de pouvoir d’achat. Nous avons saucissonné toutes les mesures favorables au pouvoir d’achat dans le temps, c’était justifié par la situation des finances publiques mais manifestement ça n’a pas été compris. »
Ce registre argumentatif n’est pas cantonné au précédent quinquennat. En plein débat sur le projet de réforme du régime des retraites, le Président Macron réélu affirmait, au sujet des difficiles échanges avec le secrétaire général du syndicat CFDT : « Il n’y a aucune force politique qui peut s’affranchir du réel. Je crois à la vertu de la vérité. Je crois aussi à l’histoire de ce syndicat [CFDT] et à la force de la pédagogie.[5]» Ainsi, la CFDT ne peut s’affranchir longtemps « du réel », ce contre quoi peut le prémunir la « pédagogie » du gouvernement. Prenons un dernier exemple : au soir d’une première mobilisation importante, le porte-voix du groupe Renaissance à l’Assemblée dans le cadre de l’examen du projet de loi[6], Sylvain Maillard, déclarait : « nous nous attendions à une mobilisation forte, et elle est forte. Ça veut dire qu’il va falloir que nous expliquions encore mieux la réforme[7]».
Aucun contexte, si conflictuel soit-il, de la crise des Gilets jaunes à l’actuel embrasement syndical et social, ne semble pouvoir amener l’exécutif français et sa majorité à voir dans l’opposition autre chose qu’un malentendu qui peut être évité pour peu que l’on se donne la peine d’un effort de pédagogie.
II. Les études d’impact : moyens privilégiés de la technisation du discours
Cette tendance à la technicisation du discours politique a été accompagnée par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. L’article 39 de la Constitution comprend désormais un troisième alinéa qui prévoit que les projets de loi ordinaires du gouvernement sont présentés dans les « conditions fixées par une loi organique » – ladite loi organique (n° 2009-403) disposant (article 8) que « les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact ». Voici le vice caché, le semblant raisonnable derrière lequel se tapit le contournement de la responsabilité. Si la technicisation du discours politique est de longue date, nous trouvons ici un point d’entrée officiel du registre de l’expertise dans ce qui devrait relever du discours politique par excellence : la proposition, la discussion et l’adoption de la loi.
Toujours prompt à dégrader la fonction politique à laquelle il substitue son propre discours de l’expertise juridique, le Conseil constitutionnel a considéré que le gouvernement pouvait confier la rédaction de ces études d’impact à un « prestataire privé » (2019-794 DC, 20 décembre 2019, Loi d’orientation sur les mobilités, § 6). Le gouvernement d’Édouard Philippe avait suscité la polémique en sollicitant des cabinets d’experts, non seulement pour la rédaction d’études d’impact (document technique) mais pour la rédaction de l’exposé des motifs[8], c’est-à-dire la justification politique du texte – ce à quoi le Conseil constitutionnel ne trouva pas à objecter (dans la même décision)[9]. Depuis, un rapport rendu par une commission d’enquête du Sénat a mis en lumière l’immixtion choquante des cabinets de conseil privés dans l’activité gouvernementale[10], tandis que deux enquêtes judiciaires ont été ouvertes par le parquet national financier dans l’ « affaire McKinsey » concernant le financement de la campagne de l’actuel Président[11]. Voici peut-être le contexte plus général à l’aune duquel il conviendrait d’appréhender la signification véritable de la décision n°2019-714 DC.
L’actuelle réforme des retraites fut introduite au Parlement en tant que projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (art. 47-1 Const.). Ces textes sont soumis à une obligation distincte et allégée d’étude d’impact (art. LO 111-4, C. sécu. soc.). Hormis le temps de débat très contraint qu’impose l’article 47-1, on peut se demander si un tel « véhicule législatif » ne présentait pas un avantage spécifique dans un contexte où la justification politique se trouve progressivement réduite aux chiffres avancés dans les études d’impact[12]. Cela est d’autant plus malheureux que de graves défaillances et rétentions d’informations de la part de l’exécutif ont sans cesse parasité un temps d’échange très limité. Non seulement le gouvernement refusa-t-il d’expliciter la base de calcul des chiffres qu’il avançait, mais le co-président de la mission d’évaluation des comptes de la Sécurité sociale, Jérôme Guedj, put user de ses pouvoirs pour obtenir, auprès de la Direction de la Sécurité sociale, des documents révélant que les informations avancées étaient simplement inexactes. Or, en parallèle à cette querelle de points comptables, le Président Macron et son gouvernement n’ont à un aucun moment assumé clairement une série de choix politiques – une direction dans laquelle ils engageaient la société française au nom d’une conception particulière du bien commun – avec toute la conflictualité inévitable qu’il fallait anticiper, comprendre et dissiper.
III. La conséquence directe de la technisation du discours : le recours au 49 al. 3
La tendance à la technicisation du débat a poursuivi son cours et culminé, d’une manière implicite mais plus grave, dans un onzième recours, jeudi 16 mars, à l’article 49 al. 3 de la Constitution par la Première ministre Élisabeth Borne. Dans son usage « classique », ce mécanisme constitutionnel permet à l’exécutif de discipliner sa propre majorité lorsque celle-ci s’avère réticente. Cependant, le « 49.3 » a changé de fonction suivant la réélection du Président Macron car son gouvernement ne dispose plus que d’une majorité relative à l’Assemblée nationale[13]. En effet, du fait des modalités très restrictives prévues à l’article 49 al. 2, l’exécutif peut tout de même imposer un projet de loi lorsqu’existe contre le texte une majorité absolue de députés des groupes d’opposition qui ne parviennent toutefois pas à s’accorder sur l’adoption d’une motion de censure. Ce fut le cas, ce lundi 20 mars 2023. La motion de censure déposée par le groupe LIOT se trouva rejetée à neuf voix près. Le gouvernement dispose donc des moyens constitutionnels de surmonter, non seulement les réticences de sa majorité, mais la majorité de la chambre basse opposée à son projet.
En effet, ce qui est nouveau dans le cas présent, c’est l’admission décomplexée par la Première ministre jeudi soir qu’il existait bel et bien une majorité confirmée contre le texte : « on a constaté que le compte n’y était pas »[14]. Le gouvernement ne pouvait donc, de sa propre admission, obtenir l’adoption du texte. Or, Sylvain Maillard avait affirmé le matin même que le gouvernement « irait au vote » et qu’il « exist[ait] une majorité »[15]. Nous comprenons désormais en creux ce qu’il fallait entendre par là : le gouvernement ira au vote parce qu’il y a une majorité – mais utilisera l’article 49 al. 3 s’il n’y a pas de majorité.
Deux éléments inquiétants sont à noter. Premièrement, le Président et son gouvernement ne sont pas censés pouvoir obtenir l’adoption d’une loi s’ils ne disposent pas de la majorité nécessaire pour le faire. Deuxièmement, à aucun moment ne semblent-ils avoir véritablement compris qu’ils ont effectué des choix politiques qui les ont engagés dans un rapport de force dur avec les formations politiques concurrentes, les corps intermédiaires et, de manière directe, une partie de la population.
Nous apercevons ici les conséquences profondes de la substitution de l’expertise à la responsabilité : puisque l’on procède comme si les principaux objectifs du projet de loi s’imposaient rationnellement et ne résultaient donc pas d’un choix, les échanges avec l’opposition ne peuvent pas porter sur l’opportunité de la réforme mais seulement sur les détails de sa mise en œuvre. Et tout moyen procédural qui permettrait son adoption pourra, et devra, être mobilisé – au besoin par le recours combiné surprenant aux articles 47-1, 44 al. 3 et 49 al. 3. Il suffira ici de s’appuyer sur le propos tout aussi décomplexé du ministre de l’économie Bruno Le Maire la veille du vote de la motion de censure : « quand on a une réforme aussi indispensable, (…) on la joue pas à pile ou face. On s’assure qu’elle passe »[16]. Peu importe que l’Assemblée ne se soit pas prononcée en première lecture et que l’on ait constaté en seconde lecture « que le compte n’y était pas ».
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Voici donc le sujet réel des débats acharnés en cours : à n’en pas douter, les choix politiques à la disposition du gouvernement peuvent inclure celui de la réforme proposée. Mais l’exécutif ne saurait échapper au devoir d’assumer ces choix ; il ne saurait éluder sa responsabilité politique. Et il ne peut affirmer avoir assumé cette responsabilité simplement parce qu’il s’avère impossible pour les groupes parlementaires d’opposition d’adopter une motion de censure dans les conditions grotesques prévues par l’article 49. La responsabilité politique du gouvernement implique que celui-ci rende correctement compte du programme politique qu’il met en œuvre. Voilà ce qui fait défaut sous notre Constitution.
Derrière l’image d’un exécutif malheureux qui se voit imposer la décision technique de l’allongement de la durée de cotisation telle une contrainte objective qu’il est impuissant à ignorer (vieillissement de la population, état des finances publiques, déséquilibre éventuel du régime des retraites, etc.), les choix politiques structurants du Président sont, à bien y regarder, faits de longue date. Mais puisqu’il est hors de question de soulever le problème de la répartition des richesses ou d’interroger frontalement la fracture entre les riches et les pauvres dans la société française, puisqu’il est hors de question de mettre au cœur du débat le rapport complexe qu’entretient le travail et la propriété, alors la discussion autour de la réforme des retraites doit se limiter aux modalités de mise en œuvre technique de choix politiques sous-jacents que le gouvernement se refuse à reconnaître et à justifier.
[1] G. Bligh, « Constitution cherche responsable – Ou comment déformer les problèmes de droit constitutionnel », JP Blog, 8 décembre 2022.
[2] « Emmanuel Macron appelle à plus de pédagogie pour éviter les polémiques », Challenges, 28 juillet 2017.
[3] S. Olland, « Interviews d’Emmanuel Macron : ‘Un travail d’explication et de pédagogie’ selon Benjamin Griveaux », Les Échos, 10 avril 2018.
[4] « Gilles Le Gendre : ‘Notre erreur est probablement d’avoir été trop intelligents, trop subtils…’ », L’Obs, 17 décembre 2018.
[5] C. Gatinois et al., « Réforme des retraites : entre Macron et Berger, un dialogue de sourds », Le Monde, 10 janvier 2023.
[6] W. Bordas, « Réforme des retraites : chaque camp a désigné les élus qui mèneront le ‘combat’ nuit et jour », Le Figaro, 06 février 2023.
[7] « Retraites : Sylvain Maillard reconnaît un ‘succès syndical’ », BFMTV, 19 janvier 2023.
[8] A. Michel, « Quand l’État décide de sous-traiter la rédaction de ‘l’exposé des motifs’ de la loi ‘mobilités’ », Le Monde, 29 novembre 2018.
[9] Consid. 6 : « La circonstance qu’un prestataire privé a participé, sous la direction et le contrôle du Premier ministre, à la rédaction de son exposé des motifs et de son étude d’impact ne méconnaît pas l’article 39 de la Constitution ni aucune autre règle constitutionnelle ou organique. » (nous soulignons)
[10] L. Martinon et al., « Les cabinets de conseil, une machine installée au cœur de l’État », Le Monde, 17 mars 2022.
[11] « Affaire McKinsey : le rôle du cabinet dans les campagnes présidentielles de Macron au cœur de deux enquêtes judiciaires », Le Monde, 22 novembre 2022.
[12] Un économiste, plus attentif aux chiffres, insiste sur l’avantage particulier que présente le projet de loi de financement rectificatif de la sécurité sociale (par rapport à un projet de loi ordinaire) du point de vue de la « faiblesse » de l’étude d’impact proposée : C. Boganda, « Entretien avec M. Zemmour : ‘Le gouvernement nous a raconté une histoire…’ », L’Humanité, 16 mars 2023. Cette faiblesse de l’étude d’impact avait toutefois été relevée dès les premiers instants par un collègue juriste : F. Kessler, « Premier aperçu des principales mesures du projet de réforme des retraites », Le club des juristes, 19 janvier 2023.
[13] Nous rejoignons l’analyse de D. Baranger, « Le nouveau visage de l’article 49-3 », JP Blog, 16 nov. 2022.
[14] Invitée au journal télévisé de 20h de TF1. La communication gouvernementale entretiendra par la suite l’idée ambiguë que le passage au vote pouvait être risqué : J. Droz et al., « Olivier Dussopt après les retraites : ‘on doit continuer à avancer’ », Le Journal du dimanche, 18 mars 2023.
[15] « Réforme des retraites : ‘nous irons au vote’ indique Sylvain Maillard, convaincu qu’il ‘y a une majorité’ », France info, 16 mars 2023.
[16] Invité à l’émission « Dimanche en politique » de France 3 (nous soulignons).
Crédit photo : Jeanne Menjoulet CC-BY-2.0
