Réflexions constitutionnelles sur les suites données aux « évènements du 17 octobre » 1/2 Par Denis Baranger et Olivier Beaud
Résumé : Dans la première partie de ce billet est examiné le volet de la responsabilité politique concernant ce qu’on peut appeler les « évènements du 17 octobre 2026 ». Un fiasco retentissant de l’État n’aboutit une nouvelle fois à aucune mise en cause sérieuse de la responsabilité politique des gouvernants : le ministre compétent « démissionne », mais sans se retirer finalement du gouvernement et le Parlement ne demande qu’imparfaitement des comptes au gouvernement qui s’efforce d’esquiver sa responsabilité.
Summary : On the first part of this post, the aspect of political responsibility concerning what can be called the « events of October 17, 2026 » is examined. A resounding fiasco of the state once again does not lead to any serious questioning of the political responsibility of the rulers: the competent minister « resigns », but without finally withdrawing from the government and the Parliament only imperfectly demands accountability from the government which tries to evade its responsibility.
Par Denis Baranger et Olivier Beaud, Professeurs de droit public à l’Université Paris Panthéon-Assas
Tout le monde a compris la gravité des événements qui se sont déroulés le 17 octobre 2026 avec ces manifestations qui ont dégénéré en émeutes et en pillages, aboutissant même à des destructions de biens publics, tels que la mairie de Limoges ou la résidence préfectorale de Bordeaux.
Tout le monde a vu aussi que le maintien de l’ordre n’avait pas pu être assuré, que la force publique (police et gendarmerie) avait donc été débordée par les émeutiers et les pilleurs, et que, parallèlement – même si l’on en a moins parlé — la même force publique a aussi empêché l’exercice pacifique de certaines manifestations en recourant à l’emploi de gaz lacrymogène. Un ancien ministre de la Justice (Jean-Jacques Urvoas) a pu même écrire sur Facebook qu’il y avait eu plus de forces de l’ordre mobilisées pour la venue du pape, il y a deux semaines, que pour la manifestation de samedi dernier à Paris. On se trouve donc face à un désastre en partie double : les forces de l’ordre ont entravé de manière problématique la liberté de manifestation de foules pacifiques, mais elles ont échoué de façon non moins spectaculaire à s’opposer aux émeutiers et aux pilleurs.
Tout le monde s’est aussi aperçu que de tels événements ont gravement entamé l’image de la France dans le monde et que cela pouvait aussi affecter la crédibilité financière du pays, déjà sérieusement écornée.
Face à cela, comment le pouvoir a-t-il réagi après coup ? C’est ce que nous allons ici étudier. Du point de vue constitutionnel, qui est le seul angle que l’on retiendra, deux questions intriguent et elles portent, d’une part sur la responsabilité politique dans cette affaire (I), et, d’autre part, sur la répartition des rôles entre le président de la République et le Premier ministre dans une crise aussi grave (II). Or, dans les deux cas, ce qui s’est passé n’est guère satisfaisant au regard du droit constitutionnel.
I – Un classique sous la Ve République : l’introuvable responsabilité politique
Dans un régime parlementaire, le gouvernement est responsable collectivement devant le parlement. Dans la Constitution de 1958, cette règle est codifiée à l’article 49 qui prévoit les différentes modalités par lesquelles une telle responsabilité peut être engagée. A la différence des lois constitutionnelles de 1875, la Constitution de 1958 ne prévoit pas formellement de responsabilité individuelle des ministres[1]. Puisque celle-ci n’existe pas, du moins en tant que responsabilité devant le Parlement, la pratique a dû inventer un mécanisme qui permet de sanctionner un ministre fautif (quelle que soit sa faute), sans pour autant remettre en cause l’existence de tout le gouvernement, relativisant ainsi grandement la portée de la solidarité gouvernementale. La particularité due à l’évolution de la Ve présidentialiste est que cette responsabilité, au lieu de jouer devant le Parlement, a essentiellement joué devant le président de la République. C’était lui qui destituait les ministres en fonction, pouvant alors s’appuyer alors sur l’article 8, alinéa 2, qui lui permet de mettre fin aux fonctions des ministres. La dimension présidentialiste du système faisait que la condition formelle posée par ce texte – « sur proposition du Gouvernement » – était devenue lettre morte. Quand le système , comme c’est le cas depuis la dissolution de 2024 (voire depuis juin 2022), on pourrait légitimement penser que c’est le Premier ministre qui récupère ce pouvoir de proposer la fin des fonctions d’un ministre qui aurait commis une faute. On verra plus loin que ce n’est pas tout à fait le cas.
Pour compléter ce bref tableau de la responsabilité, il faut ajouter un élément capital qui porte sur ce qu’on appelle la faute du ministre. Il convient ici de se déprendre du modèle privatiste (civiliste ou pénaliste) de la responsabilité qui présuppose une faute personnelle de l’intéressé. Tel n’est pas le cas en droit constitutionnel pour ce qui concerne la responsabilité politique. Le propre d’un régime parlementaire est que les ministres sont responsables de l’action de leur administration. Dès lors, ils sont censés endosser les fautes commises par celle-ci. Autrement dit, la responsabilité politique offre le cas paradigmatique d’une responsabilité pour fait d’autrui. Ce sont les défaillances de « son » Administration, c’est-à-dire de ses fonctionnaires, que le ministre doit endosser alors qu’il n’aurait commis lui-même aucune faute personnelle.
En l’occurrence, le ministre de l’Intérieur, M. Laurent Nuñez, a eu le bon réflexe en s’estimant responsable, en tant que ministre de l’Intérieur, des fautes commises, le samedi 17 octobre, par les forces de l’ordre placées sous son autorité. Dès le lendemain, sur les ondes de France Inter, il a déclaré : « J’ai remis ma démission parce que je suis responsable de tout ce qui se passe ». Mais cette déclaration ne fut pas suivie d’effet, car on a appris par la suite que sa démission avait été refusée par chef de l’État. Ce refus mérite quelques explications et précisions.
A/ Que penser d’une démission d’un ministre refusée par le chef de l’État ?
Le lundi 19 octobre 2026, Emmanuel Macron aurait[2] publié sur le site de l’Elysée un communiqué dans lequel il justifiait son refus d’une telle démission par « la nécessité d’un commandement continu des forces de l’ordre dans le contexte actuel »[3]. Le Canard enchaîné a pu ironiser sur un tel refus en évoquant le fait qu’Emmanuel Macron avait « institué un nouveau rite :la démission refusée »[4] en invoquant le précédent de la démission de Gabriel Attal suivant les élections législatives perdues, qui fut refusée par le Président de la République – ce qui a conduit à un très long gouvernement démissionnaire pendant l’été des Jeux Olympiques de Paris[5]. Il faut aller toutefois plus loin que ce constat établi par l’hebdomadaire satirique en relevant que le Président de la République n’a absolument pas le pouvoir de refuser une démission d’un ministre, en toute hypothèse (que le régime soit présidentialiste ou parlementaire). Il ne le peut pour une raison de pure logique juridique : la démission est le prototype de l’acte unilatéral, et n’est en rien conditionnée par une quelconque acceptation de qui que ce soit. Selon la définition usuelle en droit constitutionnel, elle est « l’acte par lequel le titulaire d’un mandat ou d’une fonction signifie qu’il ne peut plus, ou neplus l’exercer. »[6] À l’inverse, quand un ministre est démissionné (limogé) par le Président de la République ou par le Premier ministre, il ne s’agit plus d’une démission, mais d’une révocation.
Comme la constitution ne prévoit rien sur cette question de la démission d’un ministre, il faut se tourner vers les précédents pour avoir en quelque sorte la confirmation de ce que la logique juridique (à savoir l’unilatéralité de la démission) commande. De ce point de vue, il y a un précédent qui suffit presque à clore la discussion juridique ; il concerne Jean-Pierre Chevènement et ses trois démissions. On se rappelle peut-être qu‘au lendemain du tournant dit de « la rigueur », il avait démissionné avec fracas du gouvernement Mauroy en déclarant avec une certaine verve « Un ministre ça ferme sa g… Si ça veut l’ouvrir, ça démissionne ».[7] Il a récidivé une deuxième fois, en 1991 car, après avoir critiqué l’engagement de la France dans la guerre du Golfe, il a démissionné du poste de Ministre de la défense, où il avait été nommé par Michel Rocard. Enfin, le 29 août 2000, il a démissionné de son poste de ministre de l’Intérieur en raison de son complet désaccord avec les accords de Matignon sur la Corse, voulus par le Premier le ministre de l’époque, Lionel Jospin. Dans ces trois cas, il n’a pas eu besoin de la prétendue autorisation du chef de l’État de l’époque (François Mitterrand dans les deux premiers cas, et Jacques Chirac dans le dernier cas) ni de celle des Premiers ministres (notamment celle de M. Jospin qui était le chef du gouvernement en période de cohabitation). Autrement dit, une véritable démission n’a pas besoin d’être autorisée. Si elle est autorisée, ce n’est plus une démission. Il en découle que si un ministre accepte de voir sa démission refusée, cela veut dire que celle-ci était une pseudo-démission
Il serait vain de multiplier les exemples de véritables démissions ou de pseudo-démissions. Mais l’actualité la plus récente confirme notre propos puisque le ministre délégué à la Ruralité (M. Michel Fournier), entré en fonctions en octobre 2025, a démissionné de son propre chef, le 22 septembre 2026, sans que le président de la République ni le Premier ministre n’eussent leur mot à dire. Il a annoncé cette nouvelle en l’expliquant par le fait qu’il voulait «‹ se consacrer à l’Association des maires ruraux de France (AMRF) »[8]. Il s’est contenté « d’informer » le Premier ministre de sa décision, ce qui laissait évidemment entendre qu’il n’avait pas besoin de son autorisation pour quitter le gouvernement. Il la « notifiait » en quelque sorte à son Premier ministre. La lecture du décret du 22 septembre 2026 enregistrant la fin de ses fonctions ministérielles est une pure opération d’habillage juridique puisqu’on y découvre un constat à l’opposé de la réalité constitutionnelle: « sur proposition du Premier ministre », (visa) ; « il est mis fin aux fonctions de M. Michel FOURNIER, ministre délégué auprès de la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, chargé de la ruralité. »[9] Le décret est évidemment signé par le Président de la République, conformément aux dispositions de l’article 8 alinéa 2 de la Constitution. Or en l’espèce, ni le chef du gouvernement, ni le chef de l’État n’ont eu l’occasion d’exprimer leur volonté. Ils ont été mis devant le fait accompli et n’ont pu que tirer les conséquences juridiques de la décision unilatérale du ministre délégué de quitter le gouvernement. Ils ont exercé une sorte de fonction notariale authentifiant une décision qui n’était pas la leur.
À travers ces cas véritables de démission spontanée de deux ministres, Chevènement et Fournier (cas juridiquement semblables et politiquement très différents), on voit in concreto ce que signifie en réalité la démission d’un Ministre. On peut en déduire que, s’étant incliné devant la volonté contraire d’Emmanuel Macron, M. Laurent Nuñez n’a pas véritablement démissionné. Il a seulement proposé sa démission au Président de la République, faisant ainsi perdre à la démission son caractère d’unilatéralité, en la « subordonnant » à l’autorisation d’un tiers.
B/ La responsabilité politique devant le Parlement
On aurait pu penser que la question de la responsabilité politique serait correctement posée lors de la séance des questions au gouvernement. Or, à l’Assemblée nationale, le 20 octobre 2026, le secrétaire général de LFI (Manuel Bompard) a imputé la responsabilité du fiasco au gouvernement et il a accusé le ministre de l’Intérieur d’avoir manipulé les services de renseignement contre LFI. Dans un premier temps, il a affirmé qu’il fallait à cette crise politique une réponse politique, dont un des éléments serait, selon lui, la suppression de Parcoursup. Le ministre de l’Intérieur (Laurent Nuñez), lui a alors répondu la chose suivante : « Vous déplorez que des commerces aient été pillés, détruits, et vous en imputez la responsabilité au gouvernement. En tant que ministre de l’intérieur, j’ai ma part de responsabilité dans la conception des dispositifs de sécurité. »[10] Puis, il a accusé LFI d’avoir aussi sa part de responsabilité dans ce fiasco en raison du soutien que ce parti apporterait « à l’ultragauche et à une extrême gauche radicalisée dont on sait très bien qu’elle met de l’huile sur le feu, qu’elle fait dégénérer les cortèges et qu’elle provoque des incidents graves !»[11] Enfin, il a vivement réagi à l’accusation de LFI consistant à lui imputer la responsabilité d’avoir manipulé les services de renseignement qui auraient eu pour instruction de cibler leurs enquêtes contre LF.
C’est seulement après cette première escarmouche que le secrétaire général de LFI a demandé la démission du ministre : « Monsieur le ministre, vous l’avez avoué, vous avez perdu le contrôle. Alors cessez de vous défausser sur les autres, répondez aux revendications, et démissionnez ! »[12]. Le ministre de l’Intérieur n’a cependant pas répondu à la question de son éventuelle démission et il a préféré contre-attaquer en sommant le député qui l’interpellait (Manuel Bompard) de «condamne(r) fermement les casseurs, les pilleurs, les violences. »[13]. Dans sa réponse à l’intervention de la députée du RN (Mme Laure Lavalette), le ministre de l’Intérieur a redit la part de responsabilité qu’il assumait : « Je regrette profondément ce qui s’est passé et assume ma part de responsabilité ; mais je ne voudrais pas qu’on oublie la responsabilité majeure d’un certain camp politique, qui n’hésite pas à jeter de l’huile sur le feu, ni celle des casseurs »[14].
Il est quand même étonnant de voir que la question de la responsabilité politique a été abordée seulement par le groupe LFI, alors même que les représentants d’autres groupes ont notamment déclaré lors de cette première séance des questions au gouvernement que le gouvernement avait « failli », l’expression qui condense le mieux le sentiment commun. En France, on peut donc avoir un gouvernement et un ministre qui ont « failli » sans que leur responsabilité soit vraiment mise en cause. Elle le sera peut-être bientôt car un autre mécanisme de contrôle de l’action gouvernementale (au sens de l’article 24 de la Constitution : « le Parlement (…) contrôle l’action du Gouvernement ) va être mis en œuvre, à savoir la création d’une commission d’enquête sur « les événements du 17 octobre » à l’Assemblée nationale, au sein d’ailleurs de la commission des lois.
On achèvera ces courtes réflexions sur la responsabilité politique par une notation devenue hélas habituelle. Faute de responsabilité politique, on se tourne vers la responsabilité pénale. En général, ce sont les citoyens qui agissent pour tenter de faire condamner pénalement les ministres pour leur faire payer les dysfonctionnements de leur ministère[15]. Les récents « événements du 17 octobre » ont donné lieu à une innovation puisque c’est cette fois-ci l’opposition politique qui a choisi la voie pénale pour agir. En effet, le secrétaire général de LFI a annoncé qu’il avait saisi la Cour de justice de la République en déposant une plainte contre le ministre de l’Intérieur. La raison en est que, selon Mediapart, la consigne de désigner LFI comme responsable des violences des dernières manifestations aurait été donnée aux services de renseignement territoriaux par le ministre. Ce serait donc devant la CJR que le ministre de l’Intérieur aurait à rendre des comptes. C’est encore une fois complètement irréaliste que de vouloir convertir la responsabilité politique en responsabilité pénale, mais cela s’explique par le caractère désormais introuvable de la responsabilité politique sous la Ve République.
[1] Voir pour un récent état des lieux sur la question, l’article de Cécile Guérin Bargues dans le dernier numéro de la revue Jus Politicum, « Individualiser la responsabilité politique du ministre : l’apport du droit comparé », Jus Politicum, n° 34, 2026, [ https://juspoliticum.com/articles/individualiser-la-responsabilite-politique-du-ministre-l%27apport-du-droit-compare-2062].
[2] On utilise le conditionnel car il ne nous a pas été possible de trouver ce communiqué sur le site de l’Elysée.
[3] « Dans un communiqué publié lundi matin, l’Élysée annonce que le président français a refusé la démission du ministre de l’Intérieur » [https://fr.euronews.com/2026/10/19/emmanuel-macron-refuse-la-demission-du-ministre-de-linterieur-laurent-nunez]
[4] « Démission impossible », Canard Enchaîné du 21 oct. 2024.
[5] Voir sur cet épisode, D. Baranger, « Les affaires courantes, entre légalité administrative et légitimité constitutionnelle. » Revue française de droit administratif, 2025, 01, p.137.
[6] A. Le Divellec, De Villiers, Dictonnaire constitutionnel, Paris, Dalloz, 2022 (13° ed.), p. 123.
[7] Le Monde, 24 mars 1983.
[8] Michel Fournier, ministre délégué chargé de la ruralité, quitte le gouvernement pour se consacrer à l’Association des maires ruraux de France », Le Monde (web) du 18 septembre 2026.
[9] Art.1er du décret du 22 septembre 2026 relatif à la composition du Gouvernement (JO du 23 sept. 2026).
[10] Propos suivis de « Démission ! » et vives exclamations sur les bancs du groupe LFI-NFP.) Assemblée nationale, compte-rendu de la première séance du mardi 20 octobre 2026 [https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/comptes-rendus/seance/session-ordinaire-de-2026-2027/premiere-seance-du-mardi-20-octobre-2026]
[11] Applaudissements sur les bancs des groupes EPR, DR, Dem et HOR, ainsi que sur quelques bancs des groupes RN et UDR. – Vives exclamations sur les bancs du groupe LFI-NFP) . Ibid.
[12] (Les députés du groupe LFI-NFP se lèvent et applaudissent. – Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes EcoS et GDR). Ibid.
[13] Ibid.
[14] (Exclamations sur les bancs du groupe LFI-NFP.). Ibid.
[15] On se permet de renvoyer à O. Beaud, « Les poursuites pénales en France contre les ministres en fonction au moment de la pandémie. Un exemple affligeant de criminalisation de la responsabilité des gouvernants », Jus Politicum, n° 34, 2026, [https://juspoliticum.com/articles/les-poursuites-penales-en-france-contre-les-ministres-en-fonction-au-moment-de-la-pandemie.-un-exemple-affligeant-de-criminalisation-de-la-responsabilite-des-gouvernants-2055].
