Nationalité, citoyenneté et corps électoral : la « loi des petits-enfants » devant le Tribunal suprême espagnol

Par Elia Marzal

Résumé : Les mesures provisoires confirmées le 12 octobre par le Tribunal suprême espagnol peuvent empêcher de voter, lors des élections générales du 29 novembre, certaines personnes ayant acquis la nationalité en vertu de la « loi des petits-enfants », alors même que leur nationalité reste pleinement valide. Ce contentieux soulève plus largement la question des rapports entre nationalité, citoyenneté politique, droit de suffrage et intégrité du corps électoral.

Summary : Interim measures confirmed by the Spanish Supreme Court on 12 October may prevent certain persons who acquired Spanish nationality under the so-called “Grandchildren Law” from voting in the 29 November general election, even though their nationality remains fully valid. The dispute raises broader questions about the relationship between nationality, political citizenship, voting rights and the integrity of the electoral body.

Par Elia Marzal, Professeure de droit constitutionnel de l’Université de Barcelone, Membre du Groupe d’études sur la démocratie et le constitutionnalisme (GEDECO-EUCODEM)

Le 10 septembre, la quatrième section de la troisième chambre du Tribunal suprême espagnol — cette dernière étant la plus haute instance juridictionnelle espagnole en matière contentieuse-administrative et l’équivalent fonctionnel du Conseil d’État français — a rendu deux ordonnances (autos) de contenu substantiellement identique, imposant des mesures provisoires (medidas cautelares) susceptibles d’empêcher de très nombreux Espagnols résidant à l’étranger d’exercer leur droit de vote. Ces mesures suspendent, jusqu’au jugement au fond, l’inscription au registre électoral des résidents absents (Censo Electoral de Residentes Ausentes, CERA) de certaines personnes ayant acquis la nationalité sur le fondement de la loi 20/2022 de mémoire démocratique (Ley de Memoria Democrática) et, pour certaines de celles qui y sont déjà inscrites, les effets électoraux de leur inscription. Cette loi prolonge la loi 52/2007 de mémoire historique (Ley de Memoria Histórica) et approfondit une politique de reconnaissance et de réparation des victimes de la guerre civile et de la dictature franquiste. La quatrième section cherche à empêcher de voter ceux qui ne peuvent établir que leur acquisition de la nationalité respecte notamment la huitième disposition additionnelle de la loi, qui en fixe les principaux cas.

Dans l’attente du jugement définitif, ces ordonnances ont suscité un vif débat. Leurs défenseurs soutiennent que la composition du corps électoral, essentielle à l’objectivité et à la légitimité du processus électoral, pourrait avoir été affectée par des acquisitions massives de nationalité fondées sur une interprétation administrative contraire à la loi. Leurs critiques objectent que les mesures produisent indirectement des effets sur des acquisitions déjà inscrites au registre civil (Registro Civil) et peuvent surtout priver du vote des personnes dont la nationalité espagnole n’a pas été annulée.

Le débat a pris une tout autre dimension avec la convocation anticipée d’élections générales pour le 29 novembre 2026. Lors des ordonnances de septembre, aucune élection n’était encore convoquée, ce qui atténuait les effets immédiats des mesures. Après l’annonce du 5 octobre, le service juridique représentant l’État en justice (Abogacía del Estado) a demandé la levée des mesures, invoquant notamment l’impossibilité matérielle d’effectuer à temps les vérifications nécessaires et le risque de priver du vote plus de 160 000 Espagnols déjà inscrits au CERA.

Dans deux nouvelles ordonnances du 12 octobre, la quatrième section a rejeté la demande de levée et a confirmé intégralement les mesures du 10 septembre. La section admet que la convocation électorale modifie les circonstances, mais estime qu’elle ne justifie pas leur levée. Elle souligne qu’un mois après leur adoption l’administration n’avait toujours pas effectué, même approximativement, les vérifications permettant de déterminer quels intéressés avaient acquis régulièrement la nationalité et pouvaient conserver leurs droits électoraux. Elle refuse que l’administration invoque leur impossibilité matérielle sans démontrer avoir entrepris les démarches nécessaires. Le 23 octobre, le Tribunal suprême a de nouveau exigé les données demandées, en avertissant de possibles amendes ou responsabilités pénales en cas d’inexécution.

Comme les ordonnances de septembre, les décisions du 12 octobre comportent une opinion dissidente (voto particular). La magistrate dissidente estime que la convocation électorale modifie substantiellement la pondération des intérêts en cause: la nationalité des intéressés restant pleinement valide, leur exclusion du scrutin pourrait causer une atteinte irréversible à leur droit de vote si le jugement au fond leur était finalement favorable.

Trois éléments normatifs permettent de comprendre la portée de ces décisions. Le premier est la huitième disposition additionnelle de la loi de mémoire démocratique, à laquelle renvoie précisément l’expression « loi des petits-enfants ». Elle permet notamment l’acquisition de la nationalité espagnole par les personnes nées hors d’Espagne dont le père, la mère, le grand-père ou la grand-mère était originairement espagnol et avait perdu ou renoncé à sa nationalité en raison d’un exil pour motifs politiques, idéologiques, de croyance, d’orientation ou d’identité sexuelle[1].

Le deuxième est l’instruction (Instrucción) du 25 octobre 2022 de la Direction générale de la sécurité juridique et de la foi publique (Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública), rattachée au ministère de la Justice, qui donne aux responsables du registre civil des directives pour appliquer cette disposition. Elle a suscité une forte controverse juridique parce qu’elle lit conjointement la loi de 2007, pourtant abrogée, et celle de 2022 et distingue, dans le premier paragraphe de la nouvelle disposition, deux hypothèses. À côté du cas explicitement lié à l’exil, elle reconnaît aussi le droit d’option aux personnes nées hors d’Espagne d’un parent ou grand-parent originairement espagnol, sans exiger que celui-ci ait perdu ou renoncé à sa nationalité en raison de l’exil.

L’instruction élargit ainsi considérablement la portée de la loi par une interprétation difficilement conciliable avec sa lettre[2]. D’une part, elle reprend le cas prévu en 2007 pour les enfants d’Espagnols d’origine et l’étend aux petits-enfants, supprimant dans les deux cas l’exigence d’exil[3].  D’autre part, elle présume exilés tous les Espagnols ayant quitté le pays entre le 18 juillet 1936 et le 31 décembre 1955 : il suffit d’établir le départ, sans prouver qu’il répondait à l’un des motifs d’exil prévus par la loi[4].

Le troisième élément tient à la singularité du régime espagnol du vote depuis l’étranger. Les personnes inscrites au CERA votent directement dans une circonscription ordinaire, et non dans une circonscription spécifique comme en France. Leur vote compte, donc, dans la province correspondante, à égalité avec celui des résidents en Espagne. Pour ceux qui ont résidé en Espagne, cette province résulte de leur dernière commune de résidence ; pour ceux qui n’y ont jamais résidé, de la commune avec laquelle ils établissent le lien personnel ou familial le plus fort et, à défaut, de celle déterminée par le consulat. Dans les provinces peu peuplées, un nombre limité de voix peut décider de l’attribution du dernier siège[5].

La quatrième section se réfère à ces caractéristiques dans les ordonnances du 10 septembre, à partir de données qu’elle juge révélatrices d’une augmentation exceptionnelle du CERA depuis l’entrée en vigueur de la loi de 2022[6]. Combinée aux doutes sur la légalité des acquisitions fondées sur l’instruction, cette évolution fait apparaître, selon elle, un risque « fondé, réel et sérieux » pour l’objectivité et la transparence du processus électoral. Elle justifie ainsi des mesures empêchant les effets électoraux des inscriptions de ceux qui ne peuvent établir que leur acquisition satisfait à l’exigence d’exil[7]. Les ordonnances du 12 octobre estiment que ce risque persiste : à ce stade provisoire, l’intérêt général tenant à la régularité du corps électoral doit, selon la majorité, prévaloir sur le droit de vote de personnes inscrites dont l’administration n’a pas suffisamment clarifié les conditions d’inscription.

Les mesures du 10 septembre — confirmées le 12 octobre — ne concernent cependant pas toutes les personnes ayant acquis la nationalité au titre de la loi de 2022, mais seulement celles qui ne peuvent établir que leur acquisition relève de l’un des cas d’exil expressément prévus par la huitième disposition additionnelle.

Le contrôle de l’instruction par la quatrième section est indirect. Les recours distincts de Vox, parti d’extrême droite, et d’Iustitia Europa, formation extraparlamentaire, ne portent pas sur l’instruction elle-même, mais sur l’accord 204/2026 du 16 juillet de la Junta Electoral Central, organe administratif supérieur de garantie en matière électorale. Celle-ci avait refusé d’intervenir, estimant que l’acquisition de la nationalité relève du registre civil et échappe à ses compétences, l’inscription au CERA n’en étant qu’une conséquence électorale.

La quatrième section adopte néanmoins une approche substantielle, proche de celle défendue par quatre membres de la Junta Electoral Central dans une opinion dissidente : puisque les acquisitions fondées sur l’instruction ont des effets directs sur la composition du corps électoral, les doutes quant à leur légalité peuvent être pertinents pour garantir l’objectivité et la transparence des élections. C’est cette incidence qui permet à la section de prendre en considération, provisoirement et indirectement, l’interprétation administrative de la loi. La section insiste toutefois sur le fait qu’il s’agit encore d’une appréciation provisoire, non d’une décision au fond.

Au-delà du maintien des mesures, le conflit pose la question de savoir jusqu’où l’exercice individuel du suffrage peut être limité pour préserver l’intégrité électorale. Il soulève aussi une question constitutionnelle plus générale : la qualité formelle de national doit-elle suffire, à elle seule, pour attribuer dans les mêmes conditions le droit de participation politique à des personnes qui peuvent ne pas avoir de lien effectif avec la communauté politique ? Il invite ainsi à s’interroger sur une éventuelle dissociation entre nationalité et citoyenneté politique, entendue substantiellement comme appartenance à la communauté participant à la formation de la volonté générale.

La réponse se heurte à des obstacles juridiques immédiats. Le premier concerne l’étendue du contrôle exercé par le Tribunal suprême. Au-delà de la question de savoir si sa troisième chambre peut se prononcer indirectement sur l’acquisition de la nationalité, il est discutable que ce contrôle puisse conduire à suspendre les effets électoraux de l’inscription de personnes dont la nationalité reste pleinement valide. Cette privation éventuelle du suffrage a conduit le Defensor del Pueblo, l’ombudsman espagnol, à saisir le Tribunal constitutionnel par un recurso de amparo, recours visant à obtenir de la justice constitutionnelle la protection des droits fondamentaux. Le 21 octobre, celui-ci a déclaré le recours irrecevable comme prématuré, la voie judiciaire restant ouverte devant le Tribunal suprême.

Le second obstacle résulte de la Constitution. Son article 68.5 dispose que tous les Espagnols jouissant pleinement de leurs droits politiques sont électeurs et impose à la loi de reconnaître, et à l’État de faciliter, l’exercice du suffrage des Espagnols se trouvant hors du territoire national. Cette disposition s’explique dans le contexte constituant de 1978, marqué par une importante émigration espagnole, largement économique, et par la présence d’exilés à l’étranger, deux groupes qui conservaient souvent des liens étroits avec l’Espagne et des perspectives de retour. Ce contexte ne permet pas d’écarter la lettre du texte, mais peut nourrir la question de savoir si le mandat constitutionnel impose aujourd’hui une assimilation absolue des résidents et non-résidents, quelle que soit l’intensité de leur lien avec l’Espagne. Le conflit révèle ainsi la tension entre une conception substantielle de la citoyenneté politique et un ordre juridique qui associe très étroitement, pour les élections générales, nationalité et droit de vote. Depuis 2011, les Espagnols résidant à l’étranger ne votent d’ailleurs plus aux élections municipales, dissociation entre nationalité et suffrage local validée par la STC 153/2014[8].

Le cas révèle enfin une asymétrie normative remarquable : la réglementation directe du régime électoral est réservée à la ley orgánica, catégorie législative qui requiert la majorité absolue du Congrès, tandis que les règles d’acquisition de la nationalité peuvent être modifiées par une loi ordinaire, adopté à la majorité simple, alors même qu’un élargissement important du nombre de nationaux peut modifier immédiatement le corps électoral. La question est particulièrement sensible lorsque ces changements interviennent, comme en 2007 et 2022, dans un contexte de forte polarisation politique, sans consensus transversal sur certains éléments controversés et, de plus, au moyen de lois dont l’objet principal n’est pas de définir globalement la politique d’acquisition de la nationalité, malgré leurs effets sur le corps électoral. La controverse soumise au Tribunal suprême oblige ainsi à se demander jusqu’où la qualité formelle de national peut encore être identifiée, sans autre condition, à l’appartenance substantielle à la communauté politique.

[1] La disposition prévoit aussi les enfants nés à l’étranger de femmes espagnoles ayant perdu leur nationalité par mariage avec un étranger avant 1978, ainsi que les enfants majeurs de personnes ayant acquis la nationalité d’origine par le droit d’option prévu en 2007 ou 2022. La loi de 2007 visait, d’une part, les enfants d’un père ou d’une mère originairement espagnols et, d’autre part, les petits-enfants de personnes ayant perdu ou dû renoncer à la nationalité en raison de l’exil.

[2] L’Instruction a été contestée en 2023 devant le Tribunal supérieur de justice de Madrid, mais le recours a été déclaré irrecevable faute de qualité pour agir ; le fond n’a donc pas été examiné.

[3] La présomption prévue par l’instruction avait été expressément proposée au cours des travaux parlementaires, mais rejetée par le législateur six jours auparavant.

[4] L’instruction reconnaît elle-même l’écart avec la lettre du texte : après avoir indiqué que le paragraphe « semble s’adresser uniquement » aux descendants d’exilés, elle recherche une interprétation « plus conforme à la véritable volonté du législateur et à l’esprit de la loi » par lecture conjointe des lois de 2007 et 2022.

[5] Art. 4 de l’arrêté EHA/642/2011 du 25 mars (Orden EHA/642/2011).

[6] Les ordonnances du 10 septembre s’interrogent sur les critères de détermination de la commune d’inscription de ces nouveaux électeurs et demandent des informations urgentes sur leur application.

[7] Selon les données produites par les requérants et non contestées par la Junta Electoral Central ni par les services juridiques de l’État, le CERA comptait, au 1er juillet 2026, 408 262 électeurs de plus qu’aux élections générales de 2023. Ce chiffre correspond à l’augmentation totale du CERA, non au nombre de personnes directement touchées par les mesures.

[8] Sur le contexte historique de l’art. 68.5 CE et son lien avec l’émigration espagnole, v. A. Ruiz Robledo, « La nacionalidad, el sufragio exterior y el margen de configuración legislativa del cuerpo electoral », El Derecho, 17 août 2026.

Crédit photo : Arrivés des réfugiés républicains du camp d’Argelès-sur-Mer à celui du Barcarès, par Albert Belloc. CC BY-SA 4.0