Le mode d’élection des députés au regard de leur statut : quelles adaptations pertinentes ? [Par Bruno Daugeron]

Reforming the functioning of the National assembly and more specifically the members’ status supposes to reconsider the way they are elected. It is indeed a central question since it impacts the political and institutional balance, as well as the view of the parliamentary mandate.

Dans la réflexion sur la réforme du fonctionnement de l’Assemblée nationale et plus spécialement sur le statut des députés, la question de leur mode de désignation est centrale tant il agit à la fois sur les équilibres politiques et institutionnels et sur la conception même du mandat parlementaire.

Bruno Daugeron, Professeur à l’université Paris Descartes

On trouvera ci-dessous la contribution tirée de l’intervention faite le 30 octobre 2017 devant le groupe de travail « le statut des députés et leurs moyens de travail » créé dans le cadre des « Rendez-vous des réformes 2017-2022 pour une nouvelle Assemblée Nationale » [1]. Il reprend l’essentiel de l’audition publique dont la capture vidéo est disponible à l’adresse suivante : http://videos.assemblee-nationale.fr/video.5084630_59f74dd632918.groupe-de-travail-statut-des-deputes–table-ronde-sur-les-caracteres-de-l-election-des-deputes–fa-30-octobre-2017

Les lecteurs intéressés trouveront, sur ce blog les contributions publiées d’autres personnes auditionnées dans le cadre de cette même initiative [2].

Vous avez souhaité nous entendre dans le cadre de la réflexion que vous menez sur l’évolution du statut de député et sur sa traduction juridique.

La réunion d’aujourd’hui est plus spécialement consacrée aux conditions de désignation des députés : nombre de députés, découpage des circonscriptions, mode de scrutin – bien que le groupe de travail ne devrait pas faire de propositions sur ce point – cumul des mandats dans le temps… sous le titre suivant : les caractères de l’élection des députés : faut-il les changer et doit-on modifier la Constitution ?

Ces questions, comme souvent les questions constitutionnelles, contrairement à ce qu’une vision journalistique des choses pourrait nous le laisser croire, sont en réalité techniques et ne peuvent être abordées à travers des lieux communs ou des slogans. D’autant plus qu’elles touchent à des domaines sensibles pouvant devenir polémiques en ce qu’elles traitent de la représentation politique, de ses effets sur la vie politique et les équilibres partisans, au rôle qu’elle doit avoir dans une démocratie et aux conceptions que l’on a du mandat parlementaire. Mais elles ne peuvent davantage être réellement traitées sans être articulées aux grandes questions théoriques qui les conditionnent.

Je rejoins donc ici mon collègue Denis Baranger qui s’est exprimé devant vous le 16 octobre et qui a souligné que votre assemblée ne devait pas renoncer à construire une doctrine de son rôle constitutionnel ou plus exactement de se le réapproprier, en particulier son rôle d’organe d’expression de la volonté générale, sans quoi les assemblées, en particulier l’Assemblée nationale, risquent de se trouver privées de doctrine face à d’autres institutions, qu’elles soient exécutives ou juridictionnelles. Je ne suis pas de ceux qui pensent que le rôle du Parlement, fût-ce dans un régime parlementaire réputé « moderne », est seulement d’être l’auxiliaire d’autres organes, en particulier du président de la République et du gouvernement au prétexte d’une logique dite « majoritaire » de nos institutions présidentialisées.

De ce point de vue au moins, la première des évolutions du statut de député serait peut-être de ne pas en avoir. J’entends par là de le laisser arrimé à une tradition constitutionnelle qui lui donne tout son sens. Tout ne doit pas être changé. Il est même nécessaire de conserver scrupuleusement l’idée de ce qu’est la représentation nationale dans notre pays, de son rôle que personne ne peut lui disputer, pas même le président de la République, fût-il élu au suffrage universel sur un programme de gouvernement : le lieu où s’exprime la volonté nationale (ou la volonté du peuple qui n’en est que l’autre nom) et s’exerce la souveraineté nationale, autrement dit là où bat le cœur de l’Etat.

Vous avez, membres du Parlement, une identité et une fonction dans l’Etat qu’il faut défendre en tant que telle et non pas uniquement en tant qu’auxiliaire de la fonction gouvernementale ou plus encore du magistère présidentiel. J’ai entendu plusieurs propositions issues des autres groupes de travail sur l’efficacité de la procédure parlementaire tendant à rendre plus difficile voire impossible les initiatives individuelles des députés ou les enfermer dans le clivage collectif majorité/opposition. Elles me semblent non seulement contestables mais dangereuses.

Mais il convient d’abord ici de remplir la mission que vous m’aviez confiée, aussi vais-je procéder en deux temps. D’abord situer le débat dans un cadre de théorie constitutionnelle indispensable pour comprendre les enjeux du mode de désignation des députés ; ensuite formuler sinon des propositions du moins dire quelles conséquences empiriques peuvent être tirées de ces principes.

I – Les caractères de l’élection des députés au regard de sa fonction de représentant

Il n’est pas possible de se prononcer sur les caractères de l’élection des députés sans avoir au préalable redit qui on élisait en les désignant. Banalité dans une enceinte parlementaire ? Pas si sûr à en juger par la manière dont elle est parfois présentée car à l’évidence la force constitutionnelle de la fonction représentative du Parlement n’est pas toujours perçue dans toute sa densité juridique.

Partons du début de la XV^e Législature qui s’est ouvert le mardi 27 juin 2017 pour faire le lien avec le thème qui nous rassemble aujourd’hui. Malgré le renouvellement de son personnel et sa féminisation à un degré rarement atteint sous la V^e République, beaucoup ont reproché à l’Assemblée nationale son absence de représentativité. Ne ressemblant pas aux électeurs, et plus largement à la société française, pouvait-on lire ou entendre, elle ne mériterait pas le qualificatif de « représentative ».

On fait remarquer qu’à de multiples égards, politiques ou sociologiques, l’Assemblée nationale n’est pas à l’image de la France qui s’est massivement abstenue aux élections législatives. De fait, plus de 52% des électeurs inscrits au premier tour et 57% au second ne sont pas allés voter. Et sur les 48% de votants (42% au second tour), La République en marche en obtenant 28% des suffrages exprimés au premier tour a réussi à faire élire 306 députés au second soit 53% des sièges quand La France insoumise avec 11% en a obtenu 17 et, pire, le Front national avec 13% seulement 8.

En un mot, les français ne se sentent ou ne se sentiraient pas bien « représentés » à l’Assemblée nationale comme l’a encore récemment constaté le rapport du Groupe de travail sur l’avenir des institutions « Refaire la démocratie » (p. 27)

Mais peut-on dire pour autant qu’elle n’est pas représentative ou qu’existerait un défaut de « représentativité » ? La réponse est aussi nette que la question est fondamentale au regard de la spécificité de la fonction de député : assurément non en droit constitutionnel. Car représentatif ne veut pas dire ressembler au corps électoral ou à la société dans ses dimensions politique ou sociologique mais signifie que l’Assemblée nationale est habilitée par la Constitution à vouloir pour le peuple souverain, c’est-à-dire à dire quelle est sa volonté à travers le vote de la loi. C’est ainsi qu’elle le représente. Le Parlement dans son ensemble, y compris le Sénat, est donc « représentatif » par le seul fait qu’il vote la loi, expression de la souveraineté nationale comme le dit l’article 3 de notre Constitution de 1958.

Fiction ? Sans doute, comme toujours en droit. Mais fiction indispensable depuis l’invention de la représentation politique car seul le droit peut donner une volonté unique à ce tout composite qu’est un peuple.

Le mode d’élection ne changera jamais cette réalité sur le plan juridique quand bien même serait-elle remise en cause à d’autres points de vue car elle fait partie de notre structure constitutionnelle.

Il n’existe donc pas, du point de vue constitutionnel de « mauvaise » représentation. La qualité de représentant, principal élément du statut de député, ne se mesure pas en fonction du mode de scrutin. Mais le fait que la représentation soit toujours représentative sur le plan juridique n’exclut pas de légitimes revendications sur le plan politique. Ce qui peut arriver, en effet, c’est que cette fiction du droit devienne franchement intolérable pour les citoyens quand gouvernants et responsables politiques soutiennent que « représenter » serait précisément « être porte-parole de » et « ressembler à » sans jamais toutefois tirer les conséquences pratiques de cette affirmation quand ils sont en mesure de le faire à travers un mode de scrutin tenant compte de ces exigences en particulier sur le plan politique. Quelle que soit la solution adoptée, la cohérence entre les deux discours institutionnel et électoral est à ce prix.

Ce rappel n’est pas pure spéculation théorique sans lien avec la réalité du statut de député et son mode de désignation sur lequel votre groupe de travail ne doit pas, en principe, formuler de propositions. Car si les questions que vous posez peuvent être dissociées de la question du mode de scrutin, elles lui sont néanmoins connexes car il est manifeste que pour la plupart des députés la manière dont ils sont élus rétroagit sur le rôle même du Parlement et la nature de leur mandat au point qu’ils voient parfois un hiatus entre un mandat national et un mode de scrutin perçu comme local influant de fait sur leur statut.

II – Réformes possibles tirées de ce constat

A dire vrai, elles peuvent être multiples tant la notion de « caractères de l’élection des députés » est large et peut recouvrir plusieurs dimensions : mode de scrutin, durée et renouvellement du mandat, financement de la campagne électorale… Pour plusieurs d’entre elles, elles ne relèvent pas de la Constitution mais de la loi et de la loi organique et l’on me permettra de dire que c’est heureux.

Aux termes de l’article 25 de notre Constitution, seuls la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de leurs membres, leur indemnité, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités relèvent d’une loi organique. Les autres aspects, en particulier celui du mode de scrutin relève de la seule loi ordinaire. Si toutefois le Parlement était amené à se prononcer, sur le fondement d’un projet de loi ou d’une proposition, sur une révision du mode de scrutin qui impliquerait un redécoupage des circonscriptions, alors une loi organique devrait compléter la loi ordinaire.

A l’évidence, en tout cas à l’aune de plusieurs réflexions menées ces dernières années sur le fonctionnement des institutions se faisant elles-mêmes l’écho de préoccupations de plus en plus grandes des nombre de citoyens, certaines évolutions peuvent paraître souhaitables :

1° La limitation du nombre de mandats dans le temps

Je reprendrais ici à mon compte les propositions formulées par le Groupe de travail coprésidé par M.M. Bartolone et Winock Refaire la démocratie.

Il est possible – et sans doute même nécessaire – d’imposer le non-cumul des mandats dans le temps comme ses membres l’ont proposé car il est le seul remède vraiment audacieux pour lutter contre la professionnalisation de la vie politique, poison diffus mais redoutable qui tourne le principe de la précarité des fonctions électives censé les caractériser depuis la Révolution et favorise une sorte d’endogamie politique. Il n’est pas même besoin d’évoquer ses multiples autres effets pervers et notamment celui de disqualifier le Parlement comme lieu du débat politique rationnel au profit de l’enceinte juridictionnelle réputée ne pas être prisonnière des mêmes logiques majoritaires ou contraintes partisanes.

Le groupe de travail avait proposé une limitation du nombre de mandats à trois afin de ne pas remettre pas en cause l’obligation pour les élus de rendre des comptes de leur mandat puisque ce seuil offre deux possibilités de réélection. On peut discuter sur le nombre – deux suffiraient peut-être – même si les arguments avancés par C. Bartolone étaient forts : un député doit aussi pouvoir être en mesure de s’inscrire dans la durée pour faire face à l’administration qu’il est censé contrôler et doit donc pouvoir opposer une expérience, qui ne s’acquiert parfois qu’au bout de plusieurs législatures, à l’administration dont dispose le Gouvernement mais qui parfois le domine.

En revanche, l’argument de la réélection comme moyen pour le député de rendre des comptes à « ses » électeurs, est plus discutable : je suis de ceux, peu nombreux il est vrai, qui pensent que cette pratique ne peut être considérée comme un mode individuel ou même collectif d’engagement de la responsabilité politique qui répond à d’autres logiques à commencer par celle qui veut que celui dont la responsabilité est engagée ne soit pas maître de cet engagement en décidant ou non de se représenter. Or, les députés ont toujours la possibilité de ne pas le faire (on pourrait donner plusieurs exemples issus de la dernière législature) et l’on sait depuis peu que renoncer à une seconde candidature n’a rien de virtuel y compris pour un président de la République…

Le moyen ? L’introduction d’une règle selon laquelle « Nul ne peut exercer plus de trois (ou deux) mandats consécutifs ».

Où l’inscrire ?

• Soit dans la loi organique puisque c’est le seul texte dont on peut déduire la durée du mandat des membres de l’Assemblée nationale dont les pouvoirs expirent « le troisième mardi de juin de la cinquièmeannée qui suit son élection » (loi organique n° 2001-419 du 15 mai 2001 modifiant la date d’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale) les élections législatives devant avoir lieu dans les soixante jours qui précèdent cette date [3]. On notera ici une différence avec le Sénat puisque l’article LO 275 du code électoral dispose lui, expressément, que « Les sénateurs sont élus pour six ans ». En l’occurrence, la modification pourrait consister en l’ajout d’un alinéa à l’article LO 119 du code électoral : « Nul ne peut exercer plus de trois (deux) mandats consécutifs » en précisant si cela doit concerner ou non la même assemblée.

• Soit dans la Constitution dans la mesure où cette question touche à la caractéristique du mandat et pas seulement à la durée de la législature. Elle consisterait en une modification de l’article 24 de la Constitution par l’introduction d’une nouvelle phrase à l’alinéa 3 à l’image de celle introduite pour le président de la République (« Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ». Mais cela nécessiterait une nouvelle révision constitutionnelle.

2° Limitation du nombre de parlementaires :

On peut, là aussi, s’inspirer des conclusions du rapport du Groupe de travail « Refaire la démocratie » qui avait proposé de réduire le nombre des députés à 400, contre 577 actuellement. On sait que cette mesure ne nécessite pas de révision constitutionnelle dans la mesure où l’article 24 de la Constitution ne fixe qu’un plafond du nombre de parlementaires, et non un seuil.

Ce nombre de députés serait, à mon sens, suffisant pour un travail parlementaire efficace au regard de son objet premier : la législation, c’est-à-dire la représentation de la nation, le contrôle parlementaire et l’évaluation des politiques publiques. Ce dernier est en effet trop absorbé par le travail dit « de circonscription », complètement étranger à la fonction parlementaire en tant que telle même si c’est de cette expérience locale qu’un député considère tirer des enseignements nationaux, mais aussi et surtout son assise électorale, au point de rendre cette question très sensible auprès d’eux.

Le découpage des circonscriptions

La réduction du nombre des parlementaires ne rendrait nécessaire un redécoupage des circonscriptions que si la représentation proportionnelle avec ou sans prime majoritaire par liste départementale ou régionale n’était pas choisie ce qui est probable. Mais dans cette hypothèse, le rôle de la commission indépendante de l’alinéa 3 de l’article 25 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle de juillet 2008 offre des garanties assez importantes d’indépendance et d’impartialité du découpage. Le précédent existe : la commission dite « Guéna » chargée de donner un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions, avait été installée par le Premier ministre 22 avril 2009 afin d’être saisie le 30 avril du projet d’ordonnance portant redécoupage des circonscriptions pour l’élection des députés. Les quelques 23 réunions en formation plénière dans le délai de deux mois que la Constitution lui avait accordé pour statuer lui a permis de remettre un premier avis au Premier ministre le 23 juin 2009.

La remise en cause par l’ancienne majorité parlementaire de 2012 à 2017 du découpage électoral quand elle était dans l’opposition de 2007 à 2012 ne l’a pas empêché d’obtenir une majorité absolue de sièges lors de la XIV^e législature à la suite des élections législatives de juin 2012. En outre, la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de découpage électoraux prévoit d’importantes garanties sur l’égalité devant le suffrage et le caractère essentiellement démographique des bases électives de la représentation nationale qui peuvent le conduire à déclarer contraires à la Constitution des règles qui y contreviendraient [4].

Mode de scrutin ?

Je n’ai pas à vous imposer mon choix personnel sur cette question très sensible et épineuse mais, pour finir par où j’ai commencé, je considère qu’il n’est plus possible de tenir le langage de la représentation « ressemblante » sans prendre acte de la première ressemblance en la matière : la ressemblance politique et donc faire une part, d’une manière ou d’une autre, au scrutin proportionnel comme l’a également préconisé, au moins comme but à atteindre, le « Groupe de travail sur l’avenir des institutions ».

Je rejoins donc, au minimum, ses conclusions et, dans cette hypothèse de l’adoption d’un mode de scrutin mixte, deux hypothèses paraissent pouvoir être explorées :

• Soit par un scrutin proportionnel à deux tours avec prime majoritaire dans le cadre départemental, sur le modèle de celui actuellement en vigueur pour les élections municipales et régionales mais qui serait d’application délicate pour les départements dans lesquels sont élus un nombre restreint de députés sauf à le situer dans une circonscription régionale ;

• Soit plus certainement un système d’inspiration allemande, combinant les modes de scrutin majoritaire et proportionnel, une partie des députés étant élus sur une liste nationale – ou régionale – à la proportionnelle et les autres au scrutin d’arrondissement majoritaire à deux tours dans le cadre de circonscriptions forcément plus larges si le nombre des députés est réduit.

Rien dans la Constitution ne s’oppose à cette réforme, y compris le fait que les députés soient élus avec des modes de scrutin distincts, leur mode d’élection demeurant parfaitement étranger à leur statut, mais rien ne contraint non plus à une constitutionnalisation du mode de scrutin qui a tendance à figer les pratiques et parfois les acquis produits par certaines lois électorales qu’il n’est pas inutile de modifier de temps à autre afin qu’elles ne finissent pas par abriter certaines pratiques politiques contestables.

Tel peut être, très grossièrement tracé, le cadre juridique de la réflexion sur le mode de désignation des députés au regard de leur statut.

[1] Voir à ce propos, sur ce blog, le billet d’E. Lemaire, http://blog.juspoliticum.com/2017/10/13/les-conferences-des-reformes-pour-une-nouvelle-assemblee-nationale-initiative-bienvenue-issue-incertaine-par-elina-lemaire/

[2] D. Baranger, http://blog.juspoliticum.com/2017/10/20/la-constitution-et-le-statut-des-deputes-que-faut-il-changer/#_ftn9 ; C. Guerin-Bargues, http://blog.juspoliticum.com/2017/11/22/immunites-et-statut-des-deputes-vers-une-suppression-de-linviolabilite-par-cecile-guerin-bargues/

[3] Article L.O. 121 du code électoral
Les pouvoirs de l’Assemblée nationale expirent le premier mardi d’avril de la cinquième année qui suit son élection.
Article L.O. 122 du code électoral
Sauf le cas de dissolution, les élections générales ont lieu dans les soixante jours qui précèdent l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale.

[4] Comme le montre la décision n° 2009-573 DC du 8 janvier 2009 sur la délimitation des circonscriptions électorales pour l’élection des députés par laquelle le Conseil a censuré deux dispositions considérées comme permettant des dérogations trop larges au principe d’égalité devant le suffrage (cons n°21 et 23).