Jamais deux sans trois ? Analyse de la Déclaration de Chişinău Par Anna Tamion
Le 15 mai dernier, les 46 États membres du Conseil de l’Europe ont signé la Déclaration de Chişinău, dans laquelle ils ont appelé la Cour européenne des droits de l’homme à infléchir sa jurisprudence protectrice des droits des migrants. Si ce type d’adresse à la Cour n’est plus nouveau, en revanche, la rhétorique déployée dans la Déclaration de Chişinău est bien inédite et semble devoir conduire à l’aggravation des tensions entre les autorités nationales et la Cour sur la question migratoire.
On May 15, the 46 member states of the Council of Europe signed the Chişinău Declaration, in which they called on the European Court of Human Rights to reconsider its case law protecting migrants’ rights. While this type of appeal to the Court is no longer unprecedented, the rhetoric employed in the Chişinău Declaration is entirely novel and appears likely to exacerbate tensions between national authorities and the Court on the migration issue.
Par Anna Tamion, Docteure de l’Université Paris Panthéon Assas, Enseignante-chercheuse contractuelle à CY Cergy Paris Université
Si les tensions entre les autorités nationales et la Cour européenne des droits de l’homme ne sont désormais plus rares, la Déclaration de Chişinău[1] signée par les 46 États membres du Conseil de l’Europe le 15 mai dernier en constitue, assurément, un épisode essentiel. Dans cette Déclaration du Comité des ministres, l’ensemble des États membres s’est adressé à la Cour de Strasbourg pour plaider en faveur d’un assouplissement des exigences conventionnelles relatives aux droits des migrants et des demandeurs d’asile, afin qu’ils bénéficient d’une plus grande liberté dans leur politique migratoire.
Ce type d’adresse à la Cour de Strasbourg n’est plus une nouveauté. En juin 2025, neuf gouvernements avaient signé une lettre ouverte pour formuler, en substance, la même demande. En décembre 2025, ils étaient 27 gouvernements à renouveler cette tentative d’influer la jurisprudence de la Cour en matière migratoire[2]. La Déclaration de Chişinău s’inscrit ainsi dans le prolongement de ces deux précédentes initiatives. Toutes ont, en effet, pour objet de faire pression sur la Cour afin qu’elle assouplisse sa jurisprudence en matière de protection des droits des migrants et des demandeurs d’asile. La Déclaration de mai passe toutefois un cap inédit dans la formulation de l’opposition des autorités nationales à la ligne de la Cour. Outre le nombre de signataires – les 46 États membres du Conseil de l’Europe – la Déclaration de Chişinău se distingue par son argumentaire, aussi bien sur la forme que sur le fond. D’un côté, le ton est bien plus policé que dans les précédentes percées. Il faut dire que, la Déclaration étant signée par tous les États membres du Conseil de l’Europe, elle est bien plus « institutionnelle ». Elle n’est pas, comme l’était la lettre de 2025, issue de l’initiative de quelques gouvernements dont certains mènent des politiques clairement illibérales. Le verbe se devait donc d’être bien plus modéré. Les États signataires rappellent ainsi la nécessité de collaborer avec la Cour, et incitent, par exemple, les juges nationaux à user de la faculté, qui leur est ouverte par le Protocole n°16, de saisir la Cour d’une demande d’avis, afin d’avoir de plus amples précisions sur les exigences conventionnelles en matière de droits des migrants[3]. D’un autre côté, malgré ces précautions, le coup de force n’en est pas moins clair. Les États convoquent, en effet, avec une assurance et une clarté inédites, les outils juridiques utilisés par la Cour européenne des droits de l’homme pour assurer une garantie effective des droits dans une finalité exactement inverse : celle du détricotage de la jurisprudence protectrice de la Cour (1). Un cap semble ainsi franchi dans la conflictualité entre la Cour de Strasbourg et les autorités nationales, dès lors que ces dernières ouvrent la brèche d’une controverse autour de la signification même des notions juridiques utilisées par le juge de la Convention (2).
1. Une évolution de la rhétorique
Cette nouvelle adresse à la Cour pose de nombreux problèmes. Comme l’étaient les lettre et déclaration précédentes, elle est très critiquable en tant qu’elle apparaît comme une pression exercée par les exécutifs européens sur des juges dont l’indépendance doit pourtant être préservée. Le nombre des États signataires de la Déclaration de Chişinău ne peut que renforcer cette difficulté. Toutefois, la Déclaration de mai est préoccupante à un nouveau titre. En effet, elle témoigne d’une évolution de la rhétorique déployée par les autorités nationales. Les États instrumentalisent des notions et méthodes juridiques de la Cour européenne des droits de l’homme, en les invoquant à contre-courant de leur signification libérale, laquelle ne prêtait jusqu’alors pas à controverse. Les États dévoient ainsi le sens traditionnel à la fois de l’interprétation évolutive, du contrôle semi-procédural et de la démocratie militante.
Bien sûr, ces concepts ont toujours fait l’objet de désaccords. Par exemple, s’agissant de l’interprétation vivante ou évolutive, selon laquelle la Cour européenne des droits de l’homme interprète la Convention « à la lumière des conditions de vie actuelles »[4], les États ont eu l’occasion de plaider, lorsqu’ils étaient défendeurs dans une affaire, qu’il n’y avait pas, dans le cas pour lequel il leur était reproché une violation de la Convention, d’évolution des législations et des mœurs en faveur de la protection nouvelle de tel ou tel droit, telle que demandée par le requérant[5]. Mais, jamais encore, n’avait été défendue explicitement l’idée que cette méthode de l’interprétation vivante devait enregistrer toutes les évolutions des sociétés et des ordres juridiques, y compris celles qui seraient tournées vers la réduction de la protection des droits, comme cela est pourtant plaidé dans la Déclaration. Au contraire, il a toujours été admis que l’interprétation vivante ou évolutive devait être combinée avec une interprétation téléologique, laquelle conduit la Cour à rechercher une effectivité sans cesse plus grande des droits, afin qu’ils ne soient pas « théoriques et illusoires »[6]. C’est pourtant une telle lecture subversive de l’interprétation vivante qui est proposée par les autorités nationales dans la Déclaration de mai. Au point 40, les États signataires affirment que « la Convention est un instrument vivant : elle est interprétée à la lumière des réalités contemporaines et reste applicable pour répondre à de nouveaux défis ». Or, ils utilisent cette méthode évolutive pour demander à la Cour de prendre en compte ce qu’ils considèrent comme une augmentation exponentielle de l’arrivée de migrants sur le continent européen, laquelle devrait ainsi conduire, selon eux, à un assouplissement des contraintes conventionnelles qui leur sont imposées dans la protection des droits des étrangers[7].
Une instrumentalisation similaire est à l’œuvre s’agissant du contrôle semi-procédural mené par la Cour, dont les principes sont justement rappelés par les États signataires :
- Selon la jurisprudence de la Cour, lorsque les autorités nationales ont procédé à une mise en balance conformément aux critères établis dans la jurisprudence de la Cour, celle-ci devrait disposer de raisons sérieuses pour substituer son point de vue à celui des juridictions internes. (…)
Depuis les années 2000, la Cour de Strasbourg tend à laisser les États parties davantage juges de la proportionnalité de l’atteinte aux droits conventionnels par la mesure nationale, à la condition que les autorités nationales aient dûment mené le contrôle de proportionnalité, lequel doit ainsi avoir été sérieusement motivé, sur la base d’une prise en compte de tous les intérêts en présence et d’une réflexion sur les droits garantis par la Convention. Dans l’hypothèse où le contrôle de proportionnalité a été réalisé avec une telle minutie par les autorités nationales, la Cour s’en tient alors souvent à leur conclusion, sauf si des raisons sérieuses justifient de la renverser. Autrement dit, et c’est la raison pour laquelle la doctrine parle de contrôle « semi-procédural »[8], la Cour privilégie les considérations procédurales à celles de fond, la méthode au résultat. Pour autant, comme son appellation l’indique, ce contrôle n’est que « semi » procédural. La Cour, fort heureusement, est loin d’avoir délaissé les critères de fond pour vérifier la conventionnalité d’une ingérence dans les droits conventionnels. Les juges de Strasbourg détaillent ainsi régulièrement les éléments que les États devront prendre en compte dans leur contrôle de proportionnalité[9]. Si le contrôle semi-procédural a ainsi vocation à assurer une plus grande réalisation du principe de subsidiarité, ce dernier ne saurait être compris autrement que comme une collaboration des autorités nationales à la garantie de l’effectivité des droits[10]. C’est donc un dévoiement de cette méthode que de l’employer pour appuyer un plaidoyer en faveur d’un desserrement des contraintes dans la protection des droits conventionnels, comme le font les autorités signataires. Dans la Déclaration de Chişinău, les États en appellent à cette méthode semi-procédurale pour défendre leur compétence « d’évaluer s’il existe des raisons pertinentes et suffisantes pour expulser de leur territoire un ressortissant étranger susceptible de constituer une menace pour l’ordre public et la sécurité nationale, y compris l’importance qu’elles accordent à la nature et à la gravité de l’infraction pénale commise par celui-ci »[11]. On comprend ainsi qu’ils souhaitent que la Cour, lorsqu’elle est saisie d’un recours en violation de l’article 8 relatif au droit à la vie privée et familiale par ces mesures d’expulsion, apprécie de manière très superficielle la solidité du motif d’intérêt de sécurité nationale. Elle est ainsi priée d’« affiche[r] clairement sa conscience des particularités des systèmes juridiques et des traditions nationales, notamment, par exemple, la mesure dans laquelle la durée d’une peine d’emprisonnement reflète la gravité d’une infraction ». C’est une lecture très particulière du contrôle semi-procédural, dans laquelle, au fond, on ne voit pas bien quel type de contrôle pourrait subsister.
Le dévoiement des notions, concepts et méthodes normalement destinés à protéger les droits est, enfin, particulièrement éclatant s’agissant de la reprise de l’idée de démocratie militante par les autorités signataires. Au point 39 de la Déclaration, en effet, les États invoquent, au soutien de leur demande d’un relâchement des contraintes en matière de protection des droits des migrants, le « concept de “démocratie capable de se défendre”, tel qu’il a été développé dans la jurisprudence de la Cour ». Leur argument est le suivant. L’espace européen fait aujourd’hui l’objet d’une menace nouvelle : l’immigration de masse. Bien plus, ce phénomène est renforcé par ce qu’ils nomment « l’instrumentalisation de la migration », qui désigne « les situations dans lesquelles les mouvements migratoires, y compris les passages illégaux de frontières, sont délibérément facilités, encouragés ou exploités par un État ou autre acteur hostile, dans certains cas en recourant à la force, dans le but d’exercer une pression sur un autre État et les démocraties européennes, de les déstabiliser ou de les affaiblir »[12]. C’est là qu’intervient l’idée de démocratie militante, laquelle renvoie à l’ensemble des mécanismes juridiques destinés à protéger la démocratie libérale contre ceux qui abusent de sa tolérance pour la renverser[13]. Concrètement, il s’agit de justifier la restriction des droits fondamentaux de ceux qui en usent pour affaiblir les valeurs de la démocratie libérale (au premier rang desquelles, la tolérance), qui sont précisément la condition de l’exercice de ces droits. Le raisonnement des signataires est donc que l’instrumentalisation de la migration constitue le genre de menaces justifiant le déclenchement des procédés de la démocratie militante. En dernière analyse, l’idée est que, pour se défendre de ceux qui entendraient déstabiliser nos institutions démocratiques en aggravant une pression migratoire que nous ne serions pas capables d’absorber, nous, Européens, serions fondés à réduire nos exigences dans la protection des droits des migrants. C’est pourtant une lecture très hasardeuse de la démocratie militante, puisqu’elle aboutit à limiter les droits fondamentaux de personnes qui n’ont pas entendu les utiliser pour renverser la démocratie libérale. L’invocation de la démocratie militante apparaît factice. Elle semble avoir vocation à légitimer un raisonnement plus simple, mais bien moins noble : les droits des migrants devraient être limités pour des raisons d’ordre public ou de sécurité nationale.
La Déclaration de Chişinău témoigne ainsi d’une évolution0 de la rhétorique de la part des autorités nationales. Désormais, les notions et méthodes de la Cour sont vidées de leur sens et détournées pour parvenir à des conclusions contraires à leur signification et leur esprit. Cette manière de procéder est évidemment loin d’apaiser les tensions déjà existantes entre la Cour et les autorités nationales. Au contraire, elle tend même à renforcer la dynamique de conflictualité.
2. Une aggravation de la conflictualité
D’ores et déjà, cette Déclaration confirme, par son objet, la persistance des crispations dans l’espace européen sur des questions de fond essentielles – des questions de principe, pour reprendre le vocabulaire dworkinien. Bien entendu, les dissonances sont normales, et elles ne sont d’ailleurs pas nouvelles. Les différences de cultures juridiques dans l’espace européen constituent une réalité reconnue depuis les débuts de l’activité de la Cour, comme en témoigne la consécration d’un principe de subsidiarité[14]. Toutefois, depuis maintenant presque dix ans, les questions relatives aux droits fondamentaux et à l’État de droit concentrent des tensions de plus en plus systématiques entre la Cour européenne des droits de l’homme et certaines autorités nationales. Le phénomène concerne également les rapports de ces dernières avec la Cour de justice de l’Union européenne. Ces orages sont particulièrement perceptibles dans les rapports des cours avec les États qui connaissent, ou ont récemment connu, des gouvernements aux tendances illibérales plus ou moins poussées. Ces derniers, en effet, reposent sur des prémisses politiques très différentes des valeurs qui animent les droits européens, puisqu’ils s’engagent à réduire les droits des minorités et s’attaquent à l’indépendance de la justice. Que l’on songe, par exemple, à l’arrêt en manquement rendu par la Cour de justice en décembre dernier, dans lequel elle a constaté la violation du droit de l’Union par la Pologne, en raison du refus de sa Cour constitutionnelle que les juges nationaux vérifient la régularité de la composition des tribunaux au regard de l’exigence d’indépendance de la justice[15]. Songeons, également, aux différentes procédures d’arrêts pilotes lancées par la Cour européenne des droits de l’homme, par exemple pour remédier au problème structurel d’indépendance de la justice en Pologne[16]. Mais ces discordances entre les cours européennes et les autorités nationales dépassent les quelques États « mauvais élèves », notamment sur la question migratoire, comme le révèle à nouveau la Déclaration de mai.
Le problème n’est d’ailleurs pas tant la fréquence des épisodes conflictuels que leur objet. Ces oppositions, en effet, se jouent sur des questions axiologiques essentielles. Les cours européennes se placent aujourd’hui en position de gardiennes d’un projet de société – celui, grosso modo, d’une démocratie libérale protectrice des droits des minorités – qui ne fait plus complètement l’unanimité auprès des autorités nationales de l’espace européen. Ces dernières invoquent, auprès de la Cour de justice, le respect de leur identité nationale, garanti par l’article 4§3 du Traité sur l’Union européenne (TUE), tandis qu’elles demandent à la Cour de Strasbourg davantage de marge d’appréciation. Au fond, ces autorités nationales entendent souligner le caractère culturel – et donc relatif – des conceptions des droits fondamentaux, et déplorent ainsi une politisation des cours européennes, tandis que ces dernières défendent des « lignes rouges » dans la protection des droits, au-delà des divergences culturelles raisonnables. Des questions fondamentales, de natures politique et éthique, sont donc l’objet des divergences entre les cours et les autorités nationales, ce qui doit évidemment susciter l’inquiétude. Les États constituent, en effet, le niveau fondamental de la construction européenne. Il ne peut pas exister d’Europe sans les États. L’adhésion des autorités nationales, qui sont en première ligne pour appliquer la Convention, est ainsi une condition sine qua non de la permanence du projet européen.
Toutefois, il y a plus que l’existence de divergences, même de fond. La rhétorique employée par les autorités nationales renforce, par elle-même, la conflictualité avec la Cour. En effet, dans la Déclaration, les États ne font plus valoir leurs désaccords en argumentant sur la base de catégories juridiques dont le sens est communément admis, mais remettent en question la signification de celles-ci, alors qu’ils étaient censés constituer les cadres ou les présupposés de la discussion elle-même. Ainsi, s’agissant par exemple de l’interprétation évolutive ou vivante, les controverses entre les autorités nationales et les requérants s’exprimaient jusque-là dans le cadre du sens unanimement reconnu à cette méthode, lequel est intrinsèquement tourné vers la protection des droits. Désormais, c’est la signification même de cette méthode qui est remise en cause, plus précisément son imbrication avec la méthode téléologique. Jusqu’à présent, la question était de savoir si, sur tel ou tel sujet, une évolution en faveur d’une plus grande protection des droits pouvait être détectée, mais jamais de remettre en cause le principe d’une recherche d’une évolution favorable aux droits. Aujourd’hui, c’est précisément ce qui ne fait plus consensus. En révélant l’ampleur du désaccord sur les valeurs dans l’espace européen, la Déclaration contribue ainsi au climat de conflit entre la Cour européenne des droits de l’homme et les autorités nationales. La multiplication des épisodes d’opposition, et la formulation, à ces occasions, des divergences axiologiques essentielles entre les États et la Cour, instaurent une tension durable et hautement préjudiciable. Il faut même aller plus loin. Ce dévoiement des notions et méthodes juridiques en principe destinées à assurer la protection des droits n’est pas franc et explicite. Les autorités nationales font preuve d’une mauvaise foi certainement délétère, en invoquant des outils juridiques pour leur faire dire ce qu’ils ne disent pas, et, surtout, sans assumer clairement cette défense d’une évolution de leur signification. Par exemple, les signataires ne plaident pas expressément pour un changement de compréhension de la méthode de l’interprétation vivante ; ils font plutôt comme s’il avait toujours été admis qu’elle pouvait conduire à enregistrer des évolutions des législations ou des mœurs défavorables à la protection des droits, ce qui n’est pourtant pas le cas. La nouveauté de leur argumentaire est donc passée sous silence, mais le coup de force n’en est pas moins clair : une dissension est instillée sur une question qui, jusqu’ici, ne prêtait pas à controverse.
Cette dynamique se joue, certes, sur un sujet circonscrit, celui des droits des migrants. Une déclaration similaire sur l’État de droit ou les droits des minorités sexuelles n’aurait certainement pas recueilli autant de signatures. La thématique est donc spéciale. Toutefois, le déploiement d’une telle rhétorique subversive par des États fondateurs du Conseil de l’Europe demeure un phénomène inédit. Il témoigne que, sur certains sujets, l’adhésion aux valeurs portées par la Cour s’érode et que, dans ce désaccord, les autorités nationales sont prêtes à s’engager dans un argumentaire reposant sur la remise en cause des principes structurants de la jurisprudence de Strasbourg.
[1] https://search.coe.int/cm/fre?i=09125948802bc2cd
[2] M. Larché, « Défendre nos démocraties, sans enterrer les garanties de la Convention européenne des droits de l’Homme », Revue des droits et libertés fondamentaux, 2025, chron. 75, https://revuedlf.com/cedh/defendre-nos-democraties-sans-enterrer-les-garanties-de-la-convention-europeenne-des-droits-de-lhomme/.
[3] Point 52.
[4] CEDH, 25 avril 1978, Tyrer c. Royaume-Uni, n°5856/72, § 31. Dans le même sens : CEDH, 28 novembre 1984, Rasmussen c. Danemark, n° 8777/79, §41.
[5] CEDH, grd. ch., 11 juillet 2002, Christine Goodwin, n°28957/95, §64.
[6] CEDH, 9 octobre 1979, Airey c. Irlande, n°6289/73, §24.
[7] Points 37 à 39.
[8] R. Spano, « The Future of the European Court of Human Rights-Subsidiarity, Process-Based Review and the Rule of Law », Human Rights Law Review, vol. 18, n°3, 2018, p. 473-494.
[9] Pour un exemple récent, voir CEDH, grd. ch., 15 décembre 2025, Danileţ c. Roumanie, n°16915/21, §147.
[10] J-P. Costa, « Principe de subsidiarité et la protection européenne des droits de l’homme », D, n°22, 2010, p. 1364-1367.
[11] Point 32.
[12] Point 37.
[13] K. Loewenstein, « Militant Democracy and Fundamental Rights », American Political Science Review, vol. 31, n°3, 1937, p. 417-432.
[14] CEDH, 23 juillet 1968, Affaire relative à certains aspects du régime linguistique de l’enseignement en Belgique, n°1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/63 et 2126/64.
[15] CJUE, 18 décembre 2025, Commission européenne c. Pologne, aff. C-448/23.
[16] CEDH, 23 novembre 2023, Lech Wałęsa c. Pologne, n°50849/21.
Crédit photo: ECHR-CEDH Conseil de l’Europe / Le Secrétaire Général Alain Berset (à gauche) et le ministre moldave des Affaires étrangères, Mihail Popșoi (au centre), accueillent la ministre britannique de l’Intérieur, Yvette Cooper. La déclaration sur la migration a été adoptée à Chișinău par consensus entre les 46 États membres.
