La protection des ressortissants russes par le recours à la force armée et le constitutionalisme autoritaire : la loi russe du 25 mai 2026 Par Gohar Galustian
La loi fédérale du 25 mai 2026 autorise le Président de la Fédération de la Russie à recourir discrétionnairement à la force armée afin de protéger les ressortissants russes arrêtés, jugés ou détenus à l’étranger. Présentée comme une réforme protectrice des citoyens russes à l’étranger, la loi renforce surtout le pouvoir militaire du Président en réduisant encore la fonction de contrôle du Parlement prévue par la Constitution. La réforme conforte la mise en œuvre en Russie d’un constitutionalisme autoritaire en ce qu’elle sert moins à encadrer les pouvoirs qu’à légitimer la consolidation du pouvoir militaire entre les mains du Président. Elle s’inscrit enfin dans la logique d’une doctrine politique contestée de la protection des compatriotes.
The Federal Law of 25 May 2026 authorizes the President of the Russian Federation to exercise discretionary authority to use armed force in order to protect Russian nationals who are arrested, prosecuted, or detained abroad. Presented as a reform aimed at protecting Russian citizens overseas, the measure primarily serves to strengthen the President’s military powers by further diminishing the constitutionally defined oversight role of Parliament. The reform is therefore examined through the lens of authoritarian constitutionalism, insofar as it serves less to constrain governmental power than to legitimize and consolidate military authority in the hands of the President. It falls also within the framework of the controversial political doctrine of compatriot protection.
Par Gohar Galustian, Docteure en droit public qualifiée aux fonctions de maître de conférences, Enseignante-chercheuse contractuelle à l’Université Toulouse Capitole et enseignante vacataire à Sciences Po
« Poutine s’est autorisé à déployer la force armée pour protéger les ressortissants russes », titrait de façon provocatrice un média en ligne, le 25 mai dernier[1], date à laquelle Vladimir Poutine a promulgué une loi[2] autorisant le Président à recourir discrétionnairement à la force armée à des fins de protection des citoyens russes arrêtés ou détenus à l’étranger. La loi vise spécifiquement les décisions des « juridictions internationales dont la compétence ne trouve son fondement ni dans un traité international liant la Fédération de Russie ni dans une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies adoptée en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations unies. » Les conditions de l’adoption de la réforme témoignent de la célérité[3] de la procédure législative et de l’absence de véritable opposition parlementaire. L’hypothèse singulière du recours à la force armée visée par la loi révèle sa dimension politique évidente. Moscou adresse un avertissement aux autorités étrangères susceptibles de poursuivre et de juger des ressortissants russes, en les exposant au risque d’une intervention militaire sur leur territoire.
Au-delà de l’aspect politique, la réforme soulève une série de questions constitutionnelles. La nature même de la réforme soulève une difficulté juridique en ce qu’elle relève d’une loi ordinaire tout en consacrant une violation flagrante de la Constitution. La loi définit une hypothèse de l’emploi discrétionnaire de la force armée par le Président, alors que la Constitution prévoit une obligation de l’intervention préalable systématique du Conseil de la Fédération, la Chambre haute du Parlement[4]. Une telle réforme aurait dès lors nécessité une révision constitutionnelle. Cette difficulté a d’ailleurs été soulevée par une sénatrice. Toutefois, sa proposition visant à subordonner la décision présidentielle à l’accord du Conseil de la Fédération a été rejetée, tandis qu’une consultation ultérieure du ministère de la Défense et de la Cour constitutionnelle a été envisagée, révélant les interrogations suscitées par la conformité de la loi à la Constitution[5]. Ce constat est d’autant plus significatif que la réforme étend encore les pouvoirs militaires du Président tout en les fondant sur une justification controversée : la protection des citoyens à l’étranger. La loi s’inscrit donc dans la logique du constitutionalisme autoritaire, dont le recours vise davantage à légitimer le pouvoir par un légalisme apparent qu’à l’encadrer[6].
Ainsi, la loi de 2026 pose une question constitutionnelle fondamentale : comment, dans un régime de constitutionalisme autoritaire, cette réforme contribue-t-elle à renforcer la concentration du pouvoir militaire présidentiel sous couvert de protection des citoyens russes à l’étranger?
La loi contribue à l’extension du pouvoir militaire discrétionnaire du Président (I), en établissant un nouveau fondement controversé du recours à la force armée visant la protection des ressortissants poursuivis ou jugés à l’étranger (II).
I. La conséquence dissimulée de l’extension du pouvoir militaire discrétionnaire du Président
La loi renforce le pouvoir présidentiel dans le domaine militaire, déjà amplement dominé par le Chef de l’État, en dépassant toutefois les précédentes législations en la matière[7]. Loin de se borner à préciser les modalités d’application des dispositions constitutionnelles, favorables au Président, elle prive le Parlement de l’exercice effectif de ses prérogatives dans le domaine militaire. Sans emprunter la voie de révision constitutionnelle, la réforme contribue à modifier l’équilibre institutionnel défini par la Constitution. Destiné à encadrer l’usage de la force armée, le droit public devient au contraire un outil juridique au service d’une intervention de plus en plus élargie du Président en la matière.
La Constitution russe définit une répartition des compétences militaires entre le Président et le Parlement dans une logique de complémentarité. Le Chef de l’État, qui est aussi le commandant suprême des armées (art. 87 C°), détermine les orientations fondamentales de la politique extérieure de l’Etat (art. 86 C°), quand le Conseil de la Fédération « décide de la possibilité » de l’emploi des formes armées à l’étranger (art. 102 al. 1 d. C°). Toutefois, en 2009[8] et en 2015[9], le Conseil de la Fédération avait voté des autorisations générales permettant au Président de recourir à l’emploi de la force armée. Sans limites temporelles ni spatiales, ces autorisations sont de nature à fonder une décision militaire unilatérale du Président. Cependant, les hypothèses dans lesquelles le Chef de l’État pouvait mettre en œuvre sa compétence en la matière étaient limitées. Il pouvait notamment repousser une attaque armée contre les forces russes ou lutter contre le terrorisme. En ce qui concerne la protection des ressortissants russes à l’étranger, l’emploi de l’armée était autorisé qu’en cas d’attaque armée.
La loi de 2026 consacre donc l’hypothèse inédite de l’usage discrétionnaire de la force armée par le Président en cas de poursuites juridictionnelles engagées contre un citoyen russe à l’étranger. La loi participe à la présidentialisation du pouvoir militaire en Russie et s’inscrit dans la logique du constitutionnalisme autoritaire. Le droit ne vise pas à encadrer et limiter le pouvoir, mais permet surtout de légitimer une extension du pouvoir sous les apparences d’une légalité constitutionnelle. Dès lors, le vote du Parlement, dont la composition est largement acquise au pouvoir exécutif, assure davantage une fonction de validation politique que de véritable contre-pouvoir institutionnel. Cette logique permet d’expliquer la sollicitation régulière du vote parlementaire par le Président[10] avant de recourir à la force armée. Ce légalisme de façade est caractéristique des régimes autoritaires qui cherchent à renforcer leur légitimité procédurale. La loi marque une autre singularité en ce qu’elle concerne la protection des citoyens russes dans le cadre spécifique de poursuites contentieuses.
II. Un fondement controversé de l’extension du pouvoir militaire présidentiel
La délimitation matérielle imprécise de la loi rend son application imprévisible et renforce considérablement la marge de manœuvre du Président, seul compétent pour apprécier les critères de son application. La formulation volontairement large de la loi permet sa mise en œuvre dans des hypothèses variées.
Il peut s’agir d’abord de la protection d’un ressortissant russe détenu dans un État tiers. La loi a d’ailleurs été adoptée en réponse[11] à l’arrestation, le 4 décembre 2025, en Pologne, de l’archéologue russe Alexandre Boutiaguine[12], accusé de « travaux archéologiques illégaux » en Crimée et d’avoir causé des dommages à des sites du patrimoine culturel. Il peut s’agir ensuite de la poursuite d’un responsable politique russe visé par un mandat international, comme celui délivré par la Cour pénale internationale (CPI) contre Vladimir Poutine en 2023[13], alors que Moscou n’a pas ratifié le Statut de Rome. Cette hypothèse pourrait notamment viser le cas de poursuites contre les dirigeants russes par un tribunal spécial pour l’Ukraine dont la création est prônée par plusieurs États européens[14]. Il peut s’agir enfin de militaires poursuivis pour des crimes de guerre ou un équipage de navire immobilisé par les autorités étrangères, comme celui du navire de la flotte fantôme russe utilisé par Moscou pour contourner les sanctions occidentales contre les ventes de pétrole[15]. Un parallèle peut être dressé entre la loi russe de 2026 et l’American Service-Members’ Protection Act (ASPA) de 2002. Adopté à la suite de l’installation de la CPI à la Haye, l’ASPA vise à protéger le personnel militaire américain en ce qu’il autorise le président des États-Unis à prendre « tous moyens nécessaires et appropriés » pour obtenir leur « libération », y compris la force – jusqu’à « l’invasion des Pays-Bas »[16]. En visant tout citoyen et non seulement les militaires, la loi russe présente toutefois une portée plus large.
Dès lors, la loi s’inscrit dans la logique de la doctrine politique controversée de la « protection des compatriotes ». Forgée dans les années 1990, sur la base des dispositions constitutionnelles et infra-constitutionnelles[17], cette doctrine suppose que « la Fédération de Russie aide les compatriotes résidant à l’étranger à exercer leurs droits, à assurer la protection de leurs intérêts et à préserver l’identité culturelle panrusse »[18]. En contradiction flagrante avec le principe de droit international interdisant le recours à la force armée définie par la Charte des Nations unies, elle s’apparente aussi à une extraterritorialité constitutionnelle qui brouille la frontière entre la protection des ressortissants d’un État et la remise en question de la souveraineté d’un autre. La notion de « compatriote » se distingue par son imprécision. Proche du citoyen, avec lequel le compatriote est confondu parfois dans le discours politique[19], il semble l’englober sans s’y limiter. Il s’agirait, selon la loi fédérale de 1999, des « citoyens russes expatriés, anciens citoyens de l’URSS, citoyens des États de l’ex-URSS et leurs descendants, ayant fait le libre choix en faveur du lien spirituel, culturel et légal avec la Fédération de Russie »[20]. La notion de compatriote s’inscrit dans la logique du « Monde russe » qui renvoie à un « continuum supranational comprenant des personnes situées hors des frontières de la Russie qui doivent y être liées non seulement par des liens juridiques et ethniques, mais aussi par des liens culturels »[21]. Initialement limitée à la protection des droits des compatriotes, cette doctrine a progressivement acquis une dimension militaire, notamment lors de l’intervention en Crimée en 2014. La loi de 2026 prolonge cette évolution en consacrant, cette fois, la protection des seuls citoyens russes comme fondement du recours à la force armée.
Ainsi, l’intérêt de la loi de 2026 réside moins dans son application concrète, certainement rare en pratique, que dans sa portée constitutionnelle. Elle confirme la tendance du droit russe à faire de la normativité juridique non plus un instrument de limitation du pouvoir, mais un vecteur de sa consolidation.
[1] « Путин разрешил себе использовать армию для защиты россиян за рубежом » [Poutine s’est autorisé à déployer la force armée pour protéger les ressortissants russes], 25 mai 2026, Meduza.
[2] Loi fédérale n°149-FZ du 25 mai 2026 apportant les modifications à la loi « Sur la citoyenneté de la Fédération de Russie ».
[3] La Douma d’État, la Chambre basse du Parlement russe, a adopté la loi à l’unanimité, le 13 mai 2026. Elle l’a fait en outre, selon une procédure prioritaire et après une discussion d’une durée exacte de deux minutes, avant que la législation ne fût votée, le 20 mai, par le Conseil de la Fédération, la Chambre haute du Parlement composés de représentants des sujets de la Fédération.
[4] Article 102 al. 1 d. de la Constitution.
[5] Е. Белкова, « Путин подписал закон о праве использовать ВС для защиты россиян за рубежом« , [25.05.1016, Forbes. E. Belkova, « Poutine a promulgué la loi sur l’emploi de la force armée pour la protection des citoeyns russes à l’étranger »], 26 mai 2026, Forbes.
[6] M. Tushnet, « Authoritarian Constitutionalism », Cornell Law Review, vol. 100, 2015; K. L. Scheppele, « Autocratic Legalism », The University of Chicago Law Review, vol. 85, 2018, p. 545-583.
[7] Loi fédérale du 23 juin 1995, n° 93-FZ « Relative à la procédure de mise à disposition par la Fédération de Russie de personnel militaire et civil pour participer à des activités visant à maintenir ou à rétablir la paix et la sécurité internationales » ; Федеральный закон от 6 марта 2006 года n° 35-ФЗ « О противодействии терроризму » [La loi fédérale du 6 mars 2006, n° 35-FZ, portant « Sur la lutte contre le terrorisme ».] Федеральный закон от 9 ноября 2009 года n° 252-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обороне”» [La loi fédérale du 9 novembre 2009, n° 252-FZ, portant « Sur les modifications de la loi portant « Sur la Défense »].
[8] La résolution CF FR du 16 décembre 2009, n° 456-CF « Sur l’utilisation et formation opérationnelles des forces militaires de la Fédération de la Russie en dehors du territoire de la Fédération Russe ».
[9] La résolution CF FR du 30 septembre 2015, n° 355-CF « Sur l’utilisation des forces militaires de la Fédération de la Russie en dehors du territoire de la Fédération Russe ».
[10] Pour l’exemple de l’intervention russe en Ukraine en 2022, qu’il soit permis de renvoyer à G. Galustian, « La guerre en Ukraine ; aperçu constitutionnel », Blog du CERCOP, 23 avril 2022. Peuvent aussi être citées la résolution du 30 septembre 2015 autorisant l’intervention de l’armée russe sur invitation du président Syrien Bashar-al-Assad en application du traité de 1980 ou l’autorisation du 1er mars 2014 d’employer les forces militaires sur le territoire de la Crimée.
[11] Le président de la Douma d’Etat russe, Viatcheslav Volodine, a affirmé que « la justice occidentale s’est transformée en une machine répressive visant à punir ceux qui ne sont pas d’accord avec les décisions imposées par les eurocrates » et qu’il était dès lors nécessaire de protéger les ressortissants russes supposément victimes de cette situation.
[12] Il a été libéré suite à un échange de prisonniers, donc dans le cadre d’une procédure diplomatique et non militaire.
[13] CPI, « Nouvelles », Situation en Ukraine : les juges de la CPI délivrent des mandats d’arrêt contre Vladimir Vladimirovitch Poutine et Maria Alekseïevna Lvova-Belova, communiqué de presse, site officiel de la Cour pénale internationale, 17 mars 2023.
[14] Voir, par exemple, M. Philip, Tribunal spécial pour l’Ukraine : Vladimir Poutine peut-il être poursuivi pour crime d’agression ?, Le Club des juristes, 26 mai 2026.
[15] Voir, par exemple, « Flotte fantôme russe : le pétrolier arraisonné par la France est arrivé en baie de Douarnenez », Le Figaro, 3 juin 2026.
[16] D. Mainguy, « La guerre américaine contre le juge Nicolas Guillou », Le Club des juristes, 12 décembre 2025.
[17] L’article 61 de la Constitution § 2 précise que « La Fédération de Russie garantit à ses citoyens sa protection et son patronage en dehors de ses frontières ». En 1999, la loi fédérale n°99-FZ sur la politique de l’Etat à l’égard des compatriotes à l’étranger vient renforcer cette protection en définissant largement la notion de « compatriote ». L’autorisation précitée votée par le Conseil de la Fédération en 2009 définit un cas particulier d’une attaque armée contre un ressortissant russe à l’étranger. Les Concepts de politique étrangère de la Fédération de Russie et la Stratégie de sécurité nationale ont aussi inclus la protection des citoyens russes des parmi les intérêts nationaux de la Russie.
[18] Article 69 §3 de la Constitution russe après la modification de 2020.
[19] Pour justifier l’intervention de la Russie en Géorgie en 2008, le Président de la Cour constitutionnelle Valery Zorkine a précisé que la mise en œuvre de l’article 61 de la Constitution dont l’exigence de protection des nationaux serait développée dans la loi fédérale de 1999 sur la protection des compatriotes. La confusion entre les citoyens et les compatriotes est révélatrice de la volonté politique russe d’étendre la protection à l’ensemble du Monde russe.
[20] Loi fédérale du 24 mai 1999 n°99-FZ « Sur la politique publique de la Fédération de Russie concernant les compatriotes à l’étranger ».
[21] M. Voyger, « Russian Lawfare – Russia’s Weaponisation of International and Domestic Law : Implications for the Region and Policy Recommendations », Journal on Baltic Security, vol. 4, n° 2, 2018, p. 5. Dans cette logique, les populations russophones des pays baltes, par exemple, peuvent être intégrées dans cette définition.
