LE PALAIS BOURBON EN PETITE RÉFORME. À PROPOS DE LA MODIFICATION DU RÈGLEMENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE Par Antoine Carpentier
Le 8 juillet dernier, la commission des Lois a examiné la proposition de résolution déposée par la présidente de l’Assemblée nationale tendant à modifier le Règlement de l’institution. Derrière de modestes changements se cachent quelques idées-forces que ce billet propose de mettre en lumière.
On 8 July, the Law Committee examined the draft resolution tabled by the President of the National Assembly with a view to amending the institution’s Rules of Procedure. Behind these modest changes lie a number of key ideas, which this post aims to highlight.
Par Antoine Carpentier, Doctorant en droit public à l’Université Clermont Auvergne, Centre Michel de l’Hospital – UR 4232
Le règlement de l’Assemblée nationale s’apprête à être modifié pour la trente-huitième fois depuis 1958. En effet, la proposition de résolution déposée par la Présidente Braun‑Pivet, le 29 juin dernier, a été examinée par la commission des Lois ce 8 juillet selon la procédure de législation en commission. Elle devrait normalement être adoptée le 16 juillet prochain après un vote en séance publique.
Cette mise à jour fait suite aux discussions du groupe de travail transpartisan qui s’est réuni d’octobre 2025 à avril 2026. Celui‑ci était guidé par un objectif ambitieux : « revisiter l’ensemble des règles applicables au travail parlementaire, pour permettre aux députés de mieux exercer chacune de leurs missions, mais aussi pour tirer collectivement les enseignements d’une pratique parlementaire en majorité relative »[1]. La proposition qui en résulte s’avère pourtant modeste. Sur la forme d’abord, son volume est moindre (16 articles) par rapport à celui qu’affichaient, avant discussion, les résolutions ayant opéré d’importants changements (144 articles pour celle de 2009 et 42 pour celle de 2019). Il se rapproche en revanche de celui des résolutions n’ayant donné lieu qu’à quelques aménagements (comme celle de 2014, qui comptait 17 articles au départ). Sur le fond ensuite, l’absence de majorité à l’Assemblée nationale a conduit sa présidente à réduire ses ambitions pour défendre un texte aussi consensuel que possible. Plusieurs évolutions un temps envisagé ont donc été écartées, ne laissant subsister que des mesures qui ne devraient guère bouleverser le fonctionnement du Palais Bourbon. L’examen en commission n’y a d’ailleurs rien changé ; il n’a donné lieu qu’à quelques ajustements.
Cette résolution n’en est pas moins digne d’intérêt, car elle constitue une première tentative d’adaptation du droit parlementaire de l’Assemblée nationale à l’absence de majorité absolue qui prévaut depuis 2022. Mais pour en saisir les points saillants, il convient de s’écarter des axes qui la structurent officiellement et de ne pas s’attarder sur les dispositions qui relèvent davantage du « toilettage ». Ce n’est qu’une fois cette étape franchie qu’apparaît plus nettement la volonté de programmer davantage la discussion des textes financiers (I), de perpétuer certaines pratiques parlementaires (II) et de s’approprier quelques-unes des règles sénatoriales (III).
I. La « surprogrammation » de la discussion budgétaire
Premier changement important : l’autorisation du recours à la procédure du temps législatif programmé (TLP), pour la discussion des projets de loi de finances (PLF) et de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) (art. 11)[2]. Face aux difficultés rencontrées depuis 2022 pour étudier ces textes dans les délais prévus par les articles 47 et 47-1 de la Constitution, une durée maximale d’examen en séance pourra être fixée et chaque groupe pourra se voir attribuer un « crédit‑temps » qui, une fois épuisé, ne leur permettra plus de prendre la parole.
Cette mesure appelle d’emblée une certaine circonspection. D’abord parce qu’elle avait été écartée en 2009 par les députés, considérant que la mise en œuvre de cette procédure serait complexifiée par la structuration des textes financiers en différentes parties[3]. Cette réserve reste pertinente, tant le mécanisme imaginé s’avère quelque peu alambiqué. La Conférence des présidents pourra prévoir une durée de discussion globale pour l’une des parties seulement d’un PLF ou d’un PLFSS, la procédure ordinaire s’appliquant aux autres parties le cas échéant, ou pour toutes les parties de ces textes, impliquant un TLP distinct pour chacune d’entre elles. Ensuite, parce qu’elle conduit à resserrer le corset qui entoure l’Assemblée nationale, comme s’il était encore trop lâche. Le temps de parole des députés pourra être limité, alors même que la modification et l’adoption des textes financiers par le Parlement obéissent déjà à un encadrement très strict, notamment à travers le calendrier budgétaire qui s’apparente à un « temps législatif programmé de niveau constitutionnel »[4].
Un examen plus approfondi conduit même au scepticisme. En premier lieu, le mécanisme établi semble miné de l’intérieur. Pour garantir le caractère consensuel du recours au TLP en ce cas, chaque président de groupe pourra s’y opposer. Autant dire que sur des textes aux enjeux politiques si forts, il devrait toujours exister un président de groupe d’opposition pour user de sa faculté d’empêcher, a fortiori dans une assemblée aussi polarisée qu’aujourd’hui. En second lieu, cette mesure n’est qu’une réponse partielle aux difficultés rencontrées par l’Assemblée nationale depuis 2022 pour examiner la totalité des textes financiers dans les délais impartis. Certes, la hausse du nombre d’amendements déposés en séance en est une cause et le TLP peut y remédier, car les amendements qui n’ont pas été défendus dans le temps alloué seront mis aux voix sans débat. Cependant, il faut d’une part souligner que ce remède ne traite que le symptôme d’un mal plus profond. En effet, l’augmentation du nombre d’amendements résulte moins d’une obstruction délibérée que de la fragmentation de l’Assemblée nationale : la multiplication des groupes a engendré une diversification des points de vue à défendre. Le TLP n’est donc qu’un pis‑aller pour contenir les dérives d’un rapport de forces politiques sur lequel aucun dispositif juridique ne peut foncièrement agir. D’autre part, les difficultés rencontrées depuis 2022 tiennent aussi au choix des gouvernements successifs, pourtant minoritaires, de présenter des budgets sans accord de coalition préalable[5]. Or, les dates butoirs prévues par la Constitution laissent trop peu de temps pour bâtir un compromis budgétaire durant le débat parlementaire. Dès lors, dans la même configuration, le recours au TLP ne changerait pas grand-chose si aucune concertation n’était engagée en amont. Certes, le vote des députés serait plus probable, mais le rejet des textes concernés aussi, car le temps de discussion pourrait être encore plus réduit et, avec lui, les chances de construire un accord.
II. La codification de pratiques parlementaires
L’une des caractéristiques du droit parlementaire tient à la place importante qu’y occupent les règles non écrites. La résolution proposée confirme ce constat en même temps qu’elle l’érode, puisqu’elle vise à donner une assise règlementaire à des pratiques qui se sont développées sans fondement textuel spécial.
L’article 48 du Règlement sera d’abord modifié pour imposer à la Conférence des présidents de réserver « certaines séances des semaines d’initiatives parlementaires » à un ordre du jour constitué de textes transpartisans (art. 5). L’expérimentation conduite depuis octobre 2022 est ainsi entérinée, laquelle s’est révélée plutôt efficace : en quatre ans, 90 textes ont été adoptés en première lecture dans ce cadre et 21 d’entre eux sont devenus des lois promulguées. Ensuite, le même article 48 disposera qu’« un débat consacré au contrôle de l’application des lois est organisé au moins une fois par session au cours d’une semaine [de contrôle] » (art. 4). Là encore, l’étroite niche de contrôle organisée le 10 février dernier est formellement consacrée pour en garantir la périodicité. Celle‑ci avait permis l’exercice d’un contrôle en séance publique, amorçant un rapprochement avec le Sénat qui se démarque par son volontarisme sur cette question.
La portée immédiate de ces mesures est incontestablement limitée, étant donné qu’elles ne feront que pérenniser l’existant. Toutefois, l’idée selon laquelle des dispositions écrites devraient, tôt ou tard, se substituer aux innovations pratiques interroge. La capacité de l’Assemblée à s’organiser librement, dans un cadre juridique déjà contraignant, est de facto affaiblie lorsque des règles sont figées dans le Règlement – même si, en l’espèce, elles laissent relativement libre la Conférence des présidents. Cela dit, ces nouvelles règles ont le mérite d’avoir été précédées d’expérimentations, permettant d’en éprouver la pertinence. L’exposé des motifs de la proposition de résolution renouvelle d’ailleurs cette logique expérimentale, puisqu’il renvoie à de futures décisions des organes de l’Assemblée concernant les journées réservées aux groupes minoritaires et d’opposition.
Sur le fond, cette codification n’appelle aucune réserve particulière. D’autant qu’elle démontre qu’en dépit des turbulences qui ont agité les dernières législatures, l’Assemblée a su actualiser certains de ces usages et les pérenniser. Reste cependant à savoir si ces avancées nourriront l’audace ou, au contraire, la déception. Car concernant l’ordre du jour transpartisan, la formule « certaines séances » reste trop floue pour garantir qu’elles ne se réduiront pas à peau de chagrin. Auquel cas, les semaines de l’Assemblée resteraient largement dédiées à l’examen de projets de loi ou de « fausses propositions de loi » soufflées par le Gouvernement. De la même manière, s’il n’est prévu qu’un débat au moins par session sur l’application des lois, rien n’interdit d’en organiser plus, car s’y limiter reste bien peu. Mais cela suppose de « sanctuariser » davantage les semaines de contrôle dont le contenu reste très composite. Bref, si cette résolution peut amorcer un léger renforcement des fonctions législatives et de contrôle de l’Assemblée nationale, seuls les comportements seront déterminants.
III. La « sénatorialisation » de l’Assemblée nationale
Pour finir, la résolution s’inspire ouvertement de règles ou d’usages sénatoriaux. Cela s’observe d’abord à travers la modification des conditions de désignation des membres du Bureau, dont le renouvellement en 2024 est resté dans les mémoires. Ainsi, une représentation proportionnelle est substituée au système des points (art. 1er), assurant à chaque groupe un membre au moins au sein du Bureau. Même si des différences avec le Sénat subsistent, ce modèle correspond au sien (art. 2 bis RS). Ensuite, à l’image du Sénat (art. 46 bis RS), l’appel par priorité d’un amendement aura pour effet de modifier l’ordre des votes et non plus seulement celui de la discussion (art. 10). Enfin, les propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête ne seront plus notifiées systématiquement au garde des Sceaux (art. 14). Le nouveau dispositif ne se calque pas parfaitement sur la pratique sénatoriale, mais il la prend pour exemple, dès lors qu’au Sénat, la saisine du garde des Sceaux n’intervient pas automatiquement, mais sur demande de la commission des Lois.
Ainsi va la « sénatorialisation » de l’Assemblée nationale. Ce néologisme rend compte du processus par lequel l’Assemblée nationale reprend à son compte, éventuellement en les adaptant, certaines règles propres au droit parlementaire sénatorial. À l’évidence, les différences entre les deux chambres restent prégnantes. Certaines sont entretenues, d’autres creusées et plusieurs sont difficiles à surmonter, sans doute heureusement. Reste que les dernières révisions du Règlement des députés se sont souvent inspiraient de règles qui prévalent dans la Chambre haute. Pour citer des exemples récents, la procédure de « législation en commission » établie en 2019 (art. 107‑1 et suiv. RAN) s’inspirait de celle déjà consacrée au Sénat deux ans plus tôt (art. 47 ter et suiv. RS). La suppression, en 2025, du renvoi par principe des textes de lois organiques vers la commission des Lois, pour les concentrer vers la commission compétente en fonction de leur contenu, était aussi la transposition d’une pratique sénatoriale.
Ce « mimétisme bicaméral »[6] – car la « bourbonisation » du Sénat existe aussi – montre à quel point le droit parlementaire de chaque chambre représente une richesse pour l’autre, ce qui éclaire les vertus du bicamérisme au‑delà de la seule production législative. Mais à l’heure où l’Assemblée nationale est si divisée, il n’est pas surprenant que les regards se tournent davantage vers une chambre où règne une culture du compromis imposée par l’absence de majorité absolue détenue par un seul groupe. Le choix d’un système proportionnel pour désigner les membres du Bureau est, à cet égard, topique, tant il contribue à l’intégration de tous les groupes au fonctionnement du Sénat et les oblige à coopérer.
En conclusion, si cette modification du Règlement de l’Assemblée nationale suscite l’intérêt, elle n’en reste pas moins modeste. D’aucuns le regretteront, car certaines évolutions semblaient pouvoir faire consensus (sur les pétitions notamment) ou répondre à des maux anciens (comme les séances de nuit). Reste que, dans une chambre où l’unanimité est chose rare, si tous les groupes parvenaient à s’entendre sur ce texte, cette petite prouesse mériterait d’être saluée. Dans ce cas, la résolution entrera en vigueur lors de la prochaine législature ou, au plus tard, au 1er octobre 2027 (art. 16).
[1] Communiqué de la Présidence de l’Assemblée nationale, 15 oct. 2025.
[2] Sur proposition du rapporteur Cazeneuve, la commission des Lois a décidé de limiter cette autorisation à la première lecture de ces textes.
[3] J.‑L. WARSMANN, Rapp. du 30 avr. 2009, AN, no 1630, p. 209.
[4] É. THIERS ; cit. par J.‑F. DE BUJADOUX, « L’obstruction parlementaire vue de la rue de Varenne : Le regard et les armes de l’Exécutif », RFDC, no 135, 2023, p. 619.
[5] T. DUCHARME, É. QUINART, « Regard critique sur l’adoption de la loi de finances pour 2026 : l’incompréhension de la “logique coalitionnelle” », Blog de Jus Politicum, 13 mars 2026.
[6] J.‑É. GICQUEL, « Quelques remarques sur le mimétisme bicaméral », in Un haut fonctionnaire au service du Parlement. Mélanges en l’honneur de Jean-Louis Hérin, Mare & Martin, 2020, pp. 105-111.
Crédit photo: Assemblée nationale
