Le Conseil constitutionnel et l’ouverture partielle du corps électoral spécial provincial calédonien Par Mélissandre Talon
Dans la décision n° 2026-905 DC du 28 mai 2026, un mois jour pour jour avant la date à laquelle doivent se tenir les élections provinciales de Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel déclare conforme à la constitution la loi organique n° 2026-410 portant régularisation des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie qui élargit partiellement le corps électoral spécial calédonien. Cette décision intervient dans un délai contraint et sa motivation porte les stigmates de cet empressement.
In Decision No. 2026-905 DC of 28 May 2026, one month before the scheduled date of the provincial elections in New Caledonia, the french Constitutional Council upheld Organic Law No. 2026-410 on the regularisation of native residents within the electorate for elections to the Congress and the provincial assemblies of New Caledonia, thereby partially expanding the special Caledonian electorate. This decision was handed down under severe time constraints, and its reasoning bears the marks of such haste.
Par Mélissandre Talon, Docteure en droit public qualifiée aux fonctions de MCF
Les électeurs calédoniens pourront bientôt reprendre le chemin des urnes, plus nombreux cette fois. Et pour cause : dans la décision n° 2026-905 DC du 28 mai 2026, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la constitution la loi organique n° 2026-410 du 28 mai 2026 qui « dégèle » partiellement le corps électoral spécial provincial calédonien en l’ouvrant aux électeurs « nés en Nouvelle-Calédonie et inscrits sur la liste électorale générale à la date de l’élection »[1]. Jusqu’alors, les électeurs amenés à participer aux élections du congrès et des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie étaient d’abord, ceux qui pouvaient voter au scrutin de 1998 d’approbation de l’Accord de Nouméa, ensuite, ceux inscrits au tableau annexe justifiant d’une durée de résidence de dix ans en 1998 – la loi constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007 ayant substitué un corps électoral « gelé » à un corps « glissant » – et, enfin, ceux ayant atteint la majorité après 1998 et pouvant justifier d’une durée de résidence de dix ans en 1998, soit ayant un parent remplissant les conditions pour être électeur au scrutin de 1998, soit ayant un parent inscrit au tableau annexe et justifiant d’une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie.
La loi organique du 28 mai 2026 ouvre à une nouvelle catégorie d’électeurs la possibilité de voter aux élections provinciales : ce sont les citoyens nés en Nouvelle-Calédonie, dits les « natifs », qui font désormais l’objet d’une inscription d’office sur la liste électorale spéciale. La réforme a l’avantage indéniable de la simplicité et devrait permettre à quelques 10 500 citoyens supplémentaires de voter. L’intitulé de la loi organique décrit parfaitement son objet qui est la « régularisation » des natifs dans le corps électoral[2]. Cet élargissement partiel du corps électoral spécial calédonien par la voie organique a fait l’objet d’une course contre la montre et d’un empressement certains, dont la décision du Conseil constitutionnel porte les traces.
Le délai contraint de la réforme
Le contexte dans lequel interviennent la réforme et la décision du Conseil constitutionnel est particulier, car le gouvernement était contraint par un calendrier serré. L’adoption d’une motion de rejet préalable à l’Assemblée nationale sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie le 2 avril 2026 menaçait le processus de Bougival et laissait présager un enlisement des débats. Il lui fallait donc aller vite. La nécessité de réformer rapidement le corps électoral calédonien était d’autant plus pressante pour l’exécutif que les élections provinciales de Nouvelle-Calédonie avaient déjà fait l’objet de trois reports successifs[3], prorogeant ainsi le mandat des membres des assemblées de province et du congrès de la Nouvelle-Calédonie de plus de dix-huit mois. Le Conseil constitutionnel avait jugé que le troisième report des élections qui avait pour effet de porter à vingt-cinq mois la durée cumulée du report revêtait un caractère « exceptionnel et transitoire » et que la durée totale du report « ne saurait être étendue au-delà »[4].
Les élections provinciales de la Nouvelle-Calédonie devaient donc se tenir au plus tard le 28 juin 2026, ce qui ne laissait au gouvernement qu’un court délai pour tenter de résorber le « risque » démocratique et la « dérogation significative »[5] aux principes d’égalité et d’universalité du suffrage que représente le corps électoral spécial gelé. Selon le gouvernement, la proportion d’électeurs privés de droit de vote pour les élections provinciales et du congrès serait passée de 7,5 % en 1999 à 17 % en 2026. L’exécutif a donc fait le choix de « ressortir des placards » une proposition de loi déposée en mai 2025 par le député Georges Naturel. Cette solution lui a ainsi évité d’être soumis aux délais d’examen de six semaines devant la première assemblée et de quatre semaines devant la seconde assemblée saisie en cas de dépôt d’un nouveau texte (Art. 42 al. 3 Const.). Ce choix a été couplé avec l’engagement de la procédure accélérée. Conformément à l’article 77 de la Constitution et à l’article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, la proposition de loi organique a fait l’objet d’un avis du congrès de la Nouvelle Calédonie rendu le 18 mai 2026.
Une autre raison a nourri l’empressement du gouvernement : le décret de convocation des électeurs calédoniens devait intervenir quatre semaines avant la date du scrutin[6], laquelle ne pouvait être postérieure au 28 juin 2026. La loi organique du 20 mai 2026 a donc été transmise au Conseil constitutionnel par le Premier ministre selon la procédure d’urgence prévue à l’article 61 alinéa 3 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a rendu sa décision dans le délai indiqué de huit jours, soit le 28 mai 2026 et le décret de convocation a été publié le lendemain[7]. Il a donc fallu moins de deux semaines pour qu’une question aussi fondamentale que l’élargissement du corps électoral spécial calédonien fût réglée par les instances nationales.
La motivation expéditive du Conseil constitutionnel
Dans la décision n° 2029-205 DC du 28 mai 2026, le Conseil constitutionnel indique qu’en étendant le corps électoral spécial aux « natifs », le législateur a souhaité tenir compte des évolutions démographiques de la Nouvelle-Calédonie et atténuer les dérogations aux principes d’universalité et d’égalité du suffrage[8]. Il juge qu’« en ajoutant une nouvelle catégorie de personnes au corps électoral spécial pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie, sans remettre en cause son caractère restreint, et selon des critères de naissance sur le territoire et d’inscription sur la liste électorale générale (…) les dispositions soumises à l’examen du Conseil constitutionnel ne méconnaissent pas les orientations de l’accord de Nouméa »[9]. Ces précisions sur le périmètre et les critères de l’ouverture du corps électoral spécial calédonien permettent de douter de la constitutionnalité de son extension aux conjoints qui avait été évoquée puis finalement écartée par les chambres.
Surtout, c’est le choix de la procédure utilisée qui intrigue et sur lequel, de façon tout à fait regrettable, le Conseil constitutionnel ne s’attarde pas. L’ouverture partielle du corps électoral calédonien pouvait-elle emprunter la voie de la loi organique ou devait-elle emprunter la voie d’une révision constitutionnelle ? Certes l’article 77 de la Constitution dispose que la loi organique détermine les règles relatives au « régime électoral », ce que ne manque pas de rappeler le juge. Or, l’article 188 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 qui fixe les conditions d’accès au corps électoral spécial calédonien réitère le point 2.2.1. de l’Accord de Nouméa de 1998.
Le Conseil d’État a d’ailleurs récemment jugé qu’en raison du « renvoi » opéré par le dernier alinéa de l’article 77 de la Constitution aux dispositions des articles 188 et 189 de la loi organique de 1999 qui définissent le corps électoral provincial calédonien par référence au tableau annexe, celles-ci ont « elles-mêmes valeur constitutionnelle »[10]. Interrogé sur le point de savoir si le législateur organique pouvait modifier les dispositions électorales en Nouvelle-Calédonie, le Conseil d’État a par ailleurs indiqué dans un avis du 7 décembre 2023 que « seule une révision de la Constitution permettrait en principe de modifier le régime électoral des assemblées de province et du congrès afin d’établir un cadre pleinement adapté aux évolutions démographiques »[11]. Par principe, la modification du corps électoral spécial calédonien appartient donc au pouvoir constituant dérivé.
Le Conseil d’État a cependant ouvert une brèche en ajoutant que l’article 77 de la Constitution ne faisait cependant pas obstacle à ce que « le législateur organique puisse, le moment venu et si une révision constitutionnelle n’est pas venue régler plus tôt la difficulté, intervenir pour atténuer l’ampleur des dérogations aux principes d’universalité et d’égalité du suffrage, lesquelles auront, avec l’écoulement du temps, des effets excédant ce qui était nécessaire à la mise en œuvre de l’accord de Nouméa ». Et il a ajouté : « à défaut de révision constitutionnelle, une correction, à mesure que le temps réduira le corps électoral, s’avèrera inéluctablement nécessaire » car l’intervention du législateur organique est possible « pour prendre en compte ces évolutions démographiques et aux fins de procéder aux seules adaptations qui apparaîtraient strictement indispensables pour préserver le fonctionnement démocratique du mode de désignation des institutions calédoniennes »[12].
Aux yeux du Conseil d’État, l’intervention du législateur organique serait donc admise en l’absence de révision constitutionnelle afin de corriger le caractère excessif des dérogations aux principes d’universalité et d’égalité du suffrage, dans le strict respect des orientations de l’Accord de Nouméa et en particulier du principe d’un corps électoral restreint selon un critère de durée. Le rejet du projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie qui entendait ouvrir le corps électoral provincial aux personnes nées sur le territoire ou justifiant d’au moins quinze ans de résidence continue relève précisément de cette configuration et pourrait dès lors justifier que le législateur organique intervienne sur une – très rare – question consensuelle au niveau local, à savoir celle de l’ouverture du corps électoral spécial calédonien aux « natifs » du Caillou. Or, à l’issue d’une motivation expéditive, le Conseil constitutionnel se contente d’évoquer la « reprise » des critères de l’Accord de Nouméa par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 sans apporter davantage de précisions sur la constitutionnalité de la procédure utilisée. De quoi s’interroger une fois de plus sur l’absence d’audace dont le Conseil constitutionnel semble faire preuve lorsqu’il est confronté à l’évolution du droit applicable à la Nouvelle-Calédonie.
[1] Art. 188, I, d) de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
[2] Voici cet intitulé : « LOI organique n° 2026-410 du 28 mai 2026 portant régularisation des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie ».
[3] Loi organique n° 2024-343 du 15 avril 2024 portant report du renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie (premier report au 15 décembre 2024 au plus tard) ; loi organique n° 2024-1026 du 15 novembre 2024 visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie (deuxième report au 30 novembre 2025 au plus tard) ; loi organique organique n° 2025-1055 du 6 novembre 2025 visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie afin de permettre la poursuite de la discussion en vue d’un accord consensuel sur l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie (troisième report au 28 juin 2026 au plus tard).
[4] Cons. const. 6 novembre 2025, n° 2025-897 DC, Loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie afin de permettre la poursuite de la discussion en vue d’un accord consensuel sur l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, §14.
[5] CE, 25 janvier 2024, Avis n° 407958 sur un projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.
[6] Art. 187 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.
[7] Décret n° 2026-416 du 29 mai 2026 portant convocation des électeurs pour le renouvellement intégral des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.
[8] Dans le même sens : CE, 25 janvier 2024, Avis n° 407958 préc., §7. V. également Cons. const. 19 septembre 2025, n° 2025-1163/1167 QPC, Association Un cœur, une voix et autre [Gel du corps électoral restreint pour l’élection du congrès de la Nouvelle-Calédonie et des assemblées de province].
[9] Cons. const. 28 mai 2026, n° 2026-905 DC, Loi organique portant régularisation des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie, §13.
[10] CE, 5 décembre 2025, n° 502716.
[11] CE, 7 décembre 2023, Avis n° 407713 relatif à la continuité des institutions en Nouvelle-Calédonie, §12-13. Dans un sens voisin : CE, 25 janvier 2024, Avis n° 407958 préc., §7. : « Ces règles étant consacrées par la Constitution, l’intervention du pouvoir constituant est en principe nécessaire pour les adapter afin de tenir compte de la situation présente et de son évolution, notamment démographique, en ce qui concerne la composition du corps électoral ».
[12] CE, 7 décembre 2023, Avis n° 407713 préc., §13 et 16.
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