Réflexions constitutionnelles sur les suites données aux « évènements du 17 octobre » 2/2

Par Denis Baranger et Olivier Beaud

Résumé : Dans la seconde partie de ce billet, nous examinons la répartition des rôles institutionnels entre président et Premier Ministre dans le cours de la crise lycéenne. Le Président semble avoir « repris la main », mais cette formule n’a guère de sens constitutionnel. De son côté, le Premier Ministre hésite entre une attitude de conciliation au Parlement et un comportement de rigidité vis-à-vis du mouvement lycéen mais aussi des partis de l’opposition. Le billet examine les fondements constitutionnels de tels comportements et ce qu’ils traduisent du point de vue de la conception des institutions du couple Macron-Lecornu.

Summary : In the second part of this post, we examine the distribution of institutional roles between the president and the prime minister in the course of the high school crisis. The president seems to have “taken over », but this formula has little constitutional meaning. For his part, the Prime Minister hesitates between a conciliatory tone in Parliament and a much more offensive attitude towards the students’ movement and the opposition parties. The post examines the constitutional foundations of such behaviour, if any, and what it reflects from the point of view of the view of the institutions held by the Macron-Lecornu couple.

Par Denis Baranger et Olivier Beaud, Professeurs de droit public à l’Université Paris Panthéon-Assas

II. Président et Premier Ministre face à la crise : une impuissance conjuguée ?

A/ Le rôle du Président : impuissance jupitérienne

À la suite du terrible samedi 17 octobre, l’impression dominante a été celle d’une « reprise en main » par le Chef de l’État. On cite ici un article de presse qui nous semble bien refléter cette atmosphère :

« Emmanuel Macron a annoncé avoir demandé à son Premier Ministre de convoquer “dans les prochains jours” l’ensemble des formations politiques à Matignon. D’un ton ferme, le Chef de l’État a résumé l’ordre du jour de cette convocation : “obtenir des positions claires et publiques” sur la condamnation “sans ambiguïté” de “toutes les violences” constatées lors du weekend de mobilisation »[1].

Le vocabulaire employé (« convocation », etc.) et le contenu de l’injonction sont très parlants. Pour faire court, les rôles constitutionnels sont renversés. L’exécutif ne rend pas de comptes, il en exige…, conformément à cette logique d’irresponsabilité relevée plus haut (voir supra, I). Rappelons que cela n’est en rien inédit. Après la défaite aux législatives de l’été 2022, M. Macron avait fait de même, exigeant des partis de lui faire des « propositions » en vue de gouverner. Cela s’explique peut-être par la conception « verticale » ou « jupitérienne » du Chef de l’État. Mais, avant tout, ce renversement des rôles n’est que l’expression d’une conception plus stable de la Constitution qui remonte à sa fondation et aux idées du Général de Gaulle : le Président ne dépend pas des partis, et doit même les tenir en respect, les empêcher en quelque sorte de nuire. Comment cette vision gaullienne des institutions permettrait-elle de gouverner en temps de gouvernement minoritaire, c’est-à-dire quand le gouvernement choisi par le Chef de l’État doit constamment s’inquiéter d’un soutien parlementaire qui ne lui est pas acquis d’avance ?

Mais ce n’est pas tout. Dès avant le 17 octobre, le Président de la République s’était efforcé d’intervenir. Dès le début de la crise lycéenne, il semble que ce soit lui qui ait donné à son Premier Ministre des consignes de bienveillance vis-à-vis de la jeunesse et insisté sur la nécessité d’un usage proportionné de la force. Plus généralement, il n’a pas fait mystère de son souci de peser sur l’action gouvernementale. C’est du moins ce qui a été relaté dans les manchettes de presse, riches de « offs » confiés aux journalistes par des ministres anonymes.  Dixit l’un d’entre eux : « pour le président, les sujets ne sont pas traités assez vite (…) Emmanuel Macron est très remonté contre le gouvernement qui n’a pas repris les travaux de la convention citoyenne sur les rythmes scolaires ». D’où un « recadrage » (sic), au cours d’une « réunion » — objet constitutionnel non identifié, mais il ne s’agissait pas d’un Conseil des ministres ni d’un conseil de défense…— à l’Élysée le 6 octobre dernier, avec Premier Ministre et ministres concernés, avec des « vertus immédiates » comme le fait pour le ministre de l’intérieur d’annoncer dès le lendemain la suspension de l’usage des grenades assourdissantes[2].

Après le 17 octobre, tout donne à penser que le Président de la République a cherché à réduire la marge de manœuvre de son gouvernement, par différentes initiatives, qui donnent le sentiment que, plus l’exécutif est minoritaire ou fragile, plus la verticalité et le « jupitérisme » sont à l’ordre du jour. La presse a pu dire, avec son vocabulaire usuel, que le Président « reprenait la main » voire écartait son Premier Ministre et ses ministres. La principale réaction du pouvoir exécutif fut l’intervention solennelle du président de la République le dimanche soir (18 octobre), au lendemain des événements, que certains avaient pu croire motivée par une éventuelle proclamation de l’état d’urgence. En réalité, le chef de l’État y a principalement fustigé les émeutiers et les pillards, et a réaffirmé que l’autorité de l’État devait prévaloir.

Il a estimé par ailleurs que dans les villes où les troubles avaient eu lieu, c’était aux maires et aux préfets d’agir conjointement pour opérer le rétablissement de l’ordre. Enfin, il « a également exigé que le chef du gouvernement convoque l’ensemble des partis politiques, des organisations professionnelles et syndicales afin d’ “obtenir [d’elles] des positions claires et publiques”, estimant que, face à cette crise qui déstabilise l’État, “chacun doit condamner sans ambiguïté toutes les violences” »[3]. Le Président a de même déclaré attendre « des réponses claires » de son gouvernement face à une faille du renseignement territorial sur l’amplitude des troubles à prévoir le 17 octobre. N’a-t-il pas aussi dit se vouloir « intraitable » vis-à-vis des casseurs ? Cette rhétorique de l’autorité a été confortée par l’usage des instruments habituels du pouvoir présidentiel « fort » : ainsi, de la « feuille de route » laissée à son gouvernement avant son départ à Doha le 19 octobre ; de « l’injonction » (dixit la presse) faite à Sébastien Lecornu de convoquer sans retard une série de consultations.

Ainsi, encore, du conseil de défense réuni par le Président à l’Elysée le 22 octobre à son retour du Golfe[4], le chef de l’État y aurait « sommé les préfets d’interdire toutes les manifestations dont les instigateurs ne sont pas des organisations syndicales ». Posons, en passant, une question simple. Sur quel fondement une telle instruction peut-elle être émise ? N’est-ce pas le gouvernement qui « dispose de l’administration » (art. 20 de la Constitution) et le Premier Ministre qui est le chef de ladite administration (ce qui se déduit implicitement de l’article 21 de la Constitution) ? Sur un plan plus concret, se pose la question du partage des rôles. Le vendredi 23 octobre, le Président a reçu des lycéens à l’Élysée, anticipant sur une réunion identique organisée… par Sébastien Lecornu le lundi suivant[5]. 

Ce catalogue des interventions du Président dans la crise, qu’elles soient officielles et publiques, ou simplement attribuées par la presse, pose une question sérieuse au constitutionnaliste. Ici tant la culture institutionnelle des acteurs eux-mêmes que la présentation médiatique du droit constitutionnel, aussi sérieuse soit-elle, interroge. On prend pour bon argent l’idée que le Président serait un général ou un chef d’entreprise qui pourrait, en tout temps, « recadrer » le gouvernement, déplorer ses errements, « reprendre les choses en main », etc. Or, disons-le une fois de plus, cela n’est pas le cas, du moins de façon aussi manifeste. Le Président ne détient pas de titre constitutionnel express à gouverner. Et même si on admet l’interprétation « présidentialiste » de la constitution, valable en phase de présidentialisme majoritaire, qui fait de lui le principal gouvernant du pays, encore faut-il remarquer qu’on n’est plus dans une telle période. Le gouvernement est minoritaire. Le Président doit coexister avec un Parlement où il n’y a plus de « majorité présidentielle », ni même de « parti présidentiel ». Et en admettant même qu’il participe à l’action gouvernementale, reste à identifier la clé de répartition des attributions en la matière entre lui et le Premier Ministre.  On n’en est certainement plus au « je décide, il exécute » de Nicolas Sarkozy car la situation, depuis la dissolution, ne permet plus guère au Président de la République de « décider ». Mais on semble toujours jouer cette partition car telle est la « pente » de la Ve République. Jamais, peut-être, l’hyperprésidence n’aura plus visiblement basculé en présidence faible. Cela fut vrai des précédents épisodes hyperprésidentiels, dont le mandat de Nicolas Sarkozy, mais les circonstances de 2026 rendent ce diagnostic encore plus flagrant.

B/ Le Premier Ministre et la gestion de crise : Dr Jekyll et Mr Hyde…

De son côté, Sébastien Lecornu a convoqué dès le 18 octobre, au matin, une cellule interministérielle de crise en vue de « mobiliser les aides les plus rapides possibles » aux victimes des pillages (sic)[6]. On croise là une figure bien connue de la Ve République heureuse, celle qui s’appuyait sur le fait majoritaire : un président s’arrogeant la « détermination » de la politique nationale, tandis que son gouvernement en assumait, selon le distinguo opéré dans l’article 20 de la Constitution, la « conduite ». Mais il y a ici deux problèmes. Premièrement, cette politique suppose du temps, de l’argent, et une majorité. Le gouvernement n’a rien de tout cela. Deuxièmement, et par voie de conséquence, le gouvernement ne peut pas transmettre, voire « déléguer » au Président sa capacité constitutionnelle à gouverner. Rappelons que le Président confère certes sa confiance au Premier Ministre et aux ministres qu’il nomme sur la base de l’article 8 de la Constitution. Le « refus » de la démission de Laurent Nuñez au lendemain du 17 octobre traduit au demeurant la mise en œuvre de cette prérogative. De même que le simple fait de ne pas changer de Premier Ministre. Mais encore faut-il que cette confiance implicite donnée par le Chef de l’État traduise une autorité politique réelle. Est-ce le cas désormais ? Se pose aussi, et toujours, la question du fondement de l’exercice par le Président de la République du pouvoir gouvernemental. À notre sens[7], il ne peut gouverner qu’avec une forme cachée de confiance qui lui vient, en retour, du gouvernement. Or un gouvernement ne peut pas transférer, fût-ce au Président lui-même, une légitimité qu’il n’a pas…

Remontons un peu en arrière. Depuis le début du mois d’octobre et les premiers signes du mécontentement de la jeunesse, le Premier Ministre est apparu comme un Janus à deux visages, ou disons un docteur Jekyll et un Mr Hyde. Son visage parlementaire est celui d’un Jekyll conciliant. Chef du gouvernement « le plus faible de la Ve république », Jekyll s’emploie sans relâche à rechercher le compromis au Parlement sur les textes qui y sont examinés, à commencer par le budget. L’autre visage du Premier Ministre est tout autre. C’est celui d’un Mr Hyde, bien moins conciliant, qui s’est exprimé depuis le 17 octobre. Le Premier Ministre rend les manifestants, et le parti LFI, responsables des troubles. Il s’en prend aussi aux partis pour leur enjoindre, sur les instances du Président de la République, de « choisir leur camp » : l’ordre ou le chaos, le gouvernement ou les casseurs (ou leurs appuis politiques supposés), le soutien à la police ou celui aux émeutiers…

On imagine que cette méthode n’est guère à même de faciliter la tâche du chef du gouvernement lorsque, logiquement, il doit redevenir Jekyll et aller au-devant des partis pour obtenir d’eux des concessions ou un semblant d’accord sur la gestion de la crise lycéenne. Ce qu’il a fait de deux façons.

D’abord par un rendez-vous à Matignon le jeudi 22 octobre visant à les informer, et peut-être, mais c’est moins clair, à les consulter. C’est le « travail de concertation » que lui a « confié » le Président. Il devait s’agir d’une « discussion technique » à huis clos sur le maintien de l’ordre, et en effet, les représentants des grands partis qui s’y sont rendus ont eu la surprise d’être réunis dans une sorte de salle de classe où les « maîtres » (le Premier Ministre et certains ministres présents, dont Laurent Nuñez), assis sur une estrade, ont donné une leçon de choses aux « élèves » « assis sur des chaises à prendre des notes sur leurs genoux »[8] sur des points de technique policière présentés au moyen d’un diaporama « powerpoint ». « Ce n’était pas », a déclaré un participant, « une réunion politique… ». Un autre a dit, « c’est comme un brief technique devant des préfets »[9]. D’ailleurs, les grands chefs de parti (M. Le Pen, J. L. Mélenchon, E. Philippe, G. Attal) s’étaient fait représenter. Plusieurs avaient employé un vocabulaire fleuri pour indiquer leur estime pour cette forme de concertation.

Force est en tout cas de constater que l’exercice ne traduisait pas un réel désir de convaincre, voire d’obtenir une forme de soutien, fût-il limité à la sorte d’union nationale que font parfois émerger les moments de crise. Le Premier Ministre se considère comme subordonné politiquement au Président, pas aux partis ni au Parlement. Quant à ces derniers, il les informe, les alerte, les met en garde… Mais le Premier Ministre ne recherche pas réellement leur soutien et adopte vis-à-vis d’eux une attitude quelque peu paternaliste. Dans le même temps, il tente pourtant d’éviter la déroute sur le budget et le PLFSS. Pourtant, il va de soi que le Premier Ministre-Mr Hyde (tenu pour comptable de la déroute sécuritaire du 17 octobre) que le Premier Ministre-Dr Jekyll (cherchant à faire adopter un budget, voire, sait-on jamais, à recevoir une sorte de soutien pour sa gestion de crise) sont une seule et même personne, ultimement dépendante de la confiance parlementaire ou du moins de l’absence de censure…

Car, ensuite, et de façon logique en régime parlementaire, le Premier Ministre a dû s’expliquer dans l’enceinte de l’Assemblée nationale. Peut-être la discussion aurait-elle été mieux préparée si le Mr Hyde de Matignon, reprenant le dessus, n’avait pas commencé par une injonction adressée aux partis à la « condamnation de la violence »[10]. De sorte que la séance des questions au gouvernement (QAG) du mardi 20 octobre a bien entendu été un moment difficile. Les partis ne sont pas portés à la clémence envers le gouvernement, puisque celui-ci est minoritaire et qu’il s’est par ailleurs, exposé à la critique du fait de sa gestion des événements. Le ministre de l’intérieur lui-même a concédé une « perte de contrôle » le 17 octobre. Dix-sept questions ont été adressées au seul Premier Ministre, et six présidents de groupe sont intervenus en personne. Lors de cette séance de QAG, il n’y avait semble-t-il plus de majorité du tout : même les groupes du bloc central ont critiqué le gouvernement. Tandis que le Premier Ministre reconnaissait une faille dans « la capacité de notre renseignement à tout voir (sic) »[11].

***

Juger du fond des mesures ne relève pas de l’office du constitutionnaliste. Mais on peut tout de même constater qu’il est très difficile pour un président à six mois de la fin de son second mandat de proposer des réformes, des mesures à la hauteur de la crise en cours. Tout comme il est malaisé de le faire pour un gouvernement minoritaire, à court de temps et de moyens. On en revient toujours à la même et unique logique institutionnelle. Un gouvernement minoritaire est un gouvernement faible. La crise actuelle met à nu cette vérité. Elle n’en est toutefois pas le fait générateur. Le 17 octobre est un effet, non pas une cause. On ne sait pas ce qu’aurait fait, en de pareilles circonstances, un gouvernement soutenu par une majorité absolue. Mais tout donne à penser qu’un exécutif minoritaire est moins armé qu’un autre face à de tels désordres. L’administration obéit moins et moins bien à une direction politique affaiblie. Elle-même se sait fragile. Plusieurs ministres n’ont-ils pas confié, à mi-voix, leur désir de démissionner ?

Ce que montre la crise lycéenne et sa gestion gouvernementale, c’est que l’exercice du pouvoir n’est pas pour autant facultatif. On ne peut pas ne pas gouverner. Le pouvoir ne s’interrompt pas du fait que ses détenteurs sont en fin de mandat (Emmanuel Macron) ou sans majorité (Sébastien Lecornu). Certes, on se trouve en phase « pré-présidentielle », ce qui limite forcément leur marge de manœuvre, mais ils ne s’en retrouvent pas moins « confrontés à des crises majeures sur le plan intérieur comme sur le plan international »[12]. Au demeurant, la presse a relevé que le président restait « comptable de tout »[13], ce qui est vrai politiquement, du moment qu’on se rappelle que constitutionnellement…il n’est comptable de rien. Une preuve de plus que la responsabilité politique a disparu de notre horizon constitutionnel.

[1] V. Jaouen, « Les partis politiques sommés de “choisir leur camp” », La Croix, 20 octobre 2026.

[2] M. D. et Corinne L’Haïk, « Le Premier Ministre aiguillonné par Emmanuel Macron », L’Opinion, 8 octobre 2026.

[3] Ibid.

[4] Un second conseil de défense a eu lieu le 28 octobre.

[5] J.B. Daoulas, « Macron écarte les siens pour reprendre la main », Libération, 24 octobre 2026.

[6] M. Deprieck et C. L’Haïk, « Emmanuel Macron : comment tenir six mois ? », L’Opinion, 20 cotbre 2026.

[7] On renvoie ici à D. Baranger : « Sur quel fondement constitutionnel le Président gouverne-t-il ? », Jus Politicum, n°32 [https://juspoliticum.com/articles/sur-quel-fondement-constitutionnel-le-president-gouverne-t-il-1966]

[8] Un participant cité par J.B. Daoulas, ibid.

[9] Ibid.

[10] J. Duffé, M. Préel, « A Matignon, une réunion tendue avec les parttis, mais pour quoi faire ? », Le Monde, 22 octobre 2026

[11] V. Boiteaux, « A l’Assemblée, le gouvernement vivement secoué », Libération, 21 octobre 2026.

[12] N. Segaunes, « La violence, fruit d’un système politique radicalisé et d’un pouvoir démuni », Le Monde, 20 octobre 2026.

[13] A. Tassin, « Morne fin de mandat », Aujourd’hui en France, 25 octobre 2026.