La procédure accélérée ou la regrettable normalisation d’une procédure dérogatoire

Par Elina Lemaire

Instrument du parlementarisme rationalisé, la procédure d’urgence (devenue procédure accélérée en 2008), permet au gouvernement d’abréger la discussion parlementaire d’un projet ou d’une proposition de loi. Alors qu’elle était destinée à rester une procédure exceptionnelle, elle se banalise sans que son contrôle, pourtant possible, soit effectif. C’est un bel exemple de l’affaissement du Parlement résultant davantage de la pratique que des textes.

Par Elina Lemaire, Maître de conférences HDR à l’Université de Bourgogne-Franche-Comté, CREDESPO, Institut Michel Villey

M. Macron l’avait promis pendant sa campagne : s’il était élu à la présidence de la République, il ferait de la « procédure d’urgence [sic] la procédure par défaut d’examen des textes législatifs afin d’accélérer le travail parlementaire » [1]. De fait, le gouvernement a engagé la procédure accélérée sur neuf des dix-sept projets de loi déposés au Sénat entre l’investiture du nouveau chef de l’État (le 14 mai dernier) et la fin du mois de juin. Les projets les plus importants sont, sans exception, concernés : projet de loi et projet de loi organique rétablissant la confiance dans l’action publique, projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, projet de loi prorogeant l’application de la loi relative à l’état d’urgence, etc. Autant de textes dont on pourrait légitimement penser qu’ils mériteraient un examen approfondi de la part des parlementaires.

Instrument du parlementarisme rationalisé, la procédure « d’urgence » faisait partie de l’arsenal mis à la disposition de l’exécutif par le constituant de 1958 dans le cadre de la procédure d’élaboration des lois. Son objet était de permettre au gouvernement d’abréger la discussion parlementaire d’un texte, en cas précisément d’urgence, comme son appellation le laissait entendre – avant 2008. Car la procédure « d’urgence » a été rebaptisée procédure « accélérée » lors de la dernière révision de la Constitution. Contrairement aux apparences, cette transformation terminologique n’est pas anodine : afin de faire cesser l’inadéquation entre le texte écrit et la pratique politique (on y reviendra), la nouvelle appellation fit perdre de vue le fondement de l’utilisation de la procédure (l’urgence) au profit – exclusivement – de ses effets (l’accélération du temps législatif). Autrement dit, il n’est plus nécessaire depuis 2008 qu’il y ait urgence pour aller vite ; il suffit simplement… de vouloir aller vite [2].

Une procédure d’examen et de discussion des textes dérogatoire au droit commun

Le régime de cette procédure est très brièvement défini à l’article 45 de la Constitution et, à titre complémentaire, dans les règlements des deux assemblées [3]. La procédure accélérée – qui peut concerner à la fois les projets et les propositions de loi – est engagée, en application de l’article 45, par le gouvernement. Cet engagement a deux conséquences : d’une part, il permet de déroger aux dispositions de l’alinéa 3 de l’article 42 de la Constitution ; d’autre part, il permet au Premier ministre d’abréger le cours de la « navette ». Examinons ces deux aspects.

1. L’alinéa 3 de l’article 42 de la Constitution, dont la rédaction résulte d’une innovation bienvenue de la révision constitutionnelle de 2008, impose, en première lecture, un délai minimum de six semaines entre le dépôt d’un texte [4] devant la première assemblée saisie et sa discussion en séance, et de quatre semaines entre la transmission du texte à la seconde assemblée et sa discussion en séance [5]. L’objectif de cette réforme était de rallonger le temps de la réflexion parlementaire en amont de la discussion publique, c’est-à-dire principalement au sein des commissions parlementaires, dont le rôle a fait l’objet d’une revalorisation considérable en 2008. Dans l’hypothèse où la procédure accélérée est engagée, il n’y a plus de délai minimum pour l’examen des projets et propositions de loi en première lecture dans les commissions compétentes des deux assemblées : c’est bien une dérogation à la règle définie en 2008.

2. L’engagement de la procédure accélérée permet ensuite d’abréger le cours de la « navette ». Depuis 1958, l’article 45 habilite le Premier ministre à interrompre le mouvement de va-et-vient d’un texte entre les deux assemblées – mouvement qui, en théorie, peut durer indéfiniment – en provoquant la réunion d’une instance de conciliation, composée de représentants des deux Chambres (la Commission Mixte Paritaire) et chargée de proposer un texte sur les dispositions du projet ou de la proposition de loi pour lesquelles un désaccord subsiste entre les deux assemblées. La réunion de cette Commission Mixte Paritaire ne peut, en application des dispositions de l’article 45, être provoquée avant que chaque chambre ait procédé à deux lectures du texte. Par dérogation à ces dispositions, l’engagement de la procédure accélérée permet au Premier ministre de convoquer la Commission après une seule lecture par chacune des deux assemblées [6].

Une opposition juridiquement possible, mais inexistante en fait, à l’engagement de la procédure accélérée

Avant 2008, députés et sénateurs – auxquels, on le sait, échappait assez largement la maîtrise de leurs travaux – n’avaient aucun moyen de s’opposer à cette accélération du temps législatif. L’engagement de la procédure d’urgence était décidé unilatéralement par le gouvernement – et dans les faits, de façon concertée « entre Matignon et le ministre responsable » du texte concerné [7]. En principe réservé par la Constitution aux cas d’urgence, le recours à la procédure était devenu en pratique, par une sorte de renversement entre le principe et l’exception, « la règle dans l’organisation des débats parlementaires » [8]. Pressés par les impératifs de performance, contraints par l’encombrement de l’ordre du jour ou confondant, plus prosaïquement, « l’urgence de la loi avec l’impatience du ministre » [9], les gouvernements successifs n’ont pas hésité à pratiquer un véritable détournement de procédure et à recourir à la procédure d’urgence sans motif valable – c’est-à-dire sans urgence avérée [10]. La délibération parlementaire et, par suite, la qualité de la loi en ont inexorablement pâti [11].

C’est dans ce contexte que le Comité Balladur a, en 2008, suggéré de mettre un terme aux abus de l’exécutif en permettant aux parlementaires de s’opposer à l’engagement de la procédure d’urgence. La nouvelle mouture de l’article 45, proposée par le Comité, était vague dans sa rédaction : la procédure « d’urgence » (le Comité n’avait pas suggéré de modification terminologique) pourrait être engagée par le gouvernement si « les deux assemblées » n’y étaient pas « opposées » [12]. À charge pour l’Assemblée Nationale et le Sénat de définir, dans leurs règlements respectifs et en toute liberté, le régime de ce veto parlementaire.

Dans le projet de loi constitutionnelle élaboré par l’exécutif, le régime du  veto fut soigneusement précisé de façon à rendre son prononcé hautement improbable. Selon la rédaction finalement retenue de l’article 45, il revient en effet aux deux conférences des présidents [13] des deux assemblées d’agir conjointement pour empêcher l’engagement de la procédure devenue « accélérée » [14]. L’actuel président de l’Assemblée Nationale, M. François de Rugy, qui avait alors dénoncé une « supercherie », ne s’y était pas trompé : « on essaye de nous faire croire, ainsi qu’à l’opinion, déclarait-il lors des débats, que les pouvoirs du Parlement sont renforcés, alors qu’en fait, on ne renforce, au mieux, que les pouvoirs de la majorité parlementaire, qui se confond en général avec celle du Gouvernement puisque celui-ci en est issu. Je ne vois donc même pas l’intérêt de cette disposition » [15]. Curieusement, sa mise en garde et ses propositions alternatives (parmi lesquelles la limitation, par session, du nombre de recours à la procédure accélérée) n’avaient rencontré aucune audience chez les parlementaires.

La suite des événements lui a (évidemment) donné raison : malgré leur persistant agacement, les parlementaires ne sont jamais parvenus à s’opposer au recours à la procédure accélérée [16]. La conférence des présidents du Sénat a bien tenté, en juin 2014, de refuser son engagement pour  l’examen du projet de loi relatif à la délimitation des régions [17]. Ce fut sans succès, la conférence des présidents de l’Assemblée Nationale ne l’ayant pas suivie.

La réforme de 2008 n’a donc pas conduit, comme l’on pouvait s’y attendre, à prévenir les dérives observées sous les précédentes législatures. Aussi, après un éphémère coup de frein dans les dix-huit mois qui ont suivi la révision de la Constitution – le taux d’engagement de la procédure accélérée passant alors de plus de 65 % entre mars 2008 et mars 2009 à 26 % entre mars 2009 et mars 2010 [18] – le gouvernement a rapidement repris ses – mauvaises – habitudes. Sous la XIVe législature, ce sont ainsi 216 des 449 textes définitivement adoptés par le Parlement qui ont fait l’objet d’une procédure accélérée, soit près d’un texte sur deux – souvent les plus importants. Contrairement à l’esprit général de l’article 45 (tel qu’il résulte de sa rédaction de 2008) – et non à sa lettre, qui ne fixe, quant à elle, pratiquement aucune limite à la prérogative gouvernementale –, la procédure accélérée est totalement banalisée. Il n’y a donc, dans la promesse de M. Macron de faire de la procédure accélérée la « norme » en matière d’élaboration parlementaire de la loi, ni rupture, ni renouveau, mais une relative et inquiétante continuité.

L’inquiétude n’a pas été dissipée à l’issue de la déclaration du président de la République devant le Parlement réuni en Congrès – qui, il faut le souligner par ailleurs, comportait une série de propositions bienvenues (parmi lesquelles, et pour n’évoquer que les réformes institutionnelles concernant le Parlement, la diminution du nombre de parlementaires). Sur cette question du temps de la délibération parlementaire, le chef de l’État s’est en revanche montré évasif, semblant d’abord concéder qu’il faut conserver « le temps long du travail législatif », tout en préconisant – par exemple – la simplification de la navette, ou le « vote des lois » en commission pour « les cas les plus simples » [19].

Tout juste intronisé, fort d’une majorité de soutien très large à l’Assemblée Nationale et disposant – à l’image de la plupart des exécutifs des régimes parlementaires contemporains – de tous les instruments du parlementarisme rationalisé pour mener à bien ses ambitions de réforme, M. Macron n’a assurément pas besoin d’accélérer le temps de la délibération parlementaire. On ne saurait trop, à cet égard, lui conseiller de méditer cette  observation de Guy Carcassonne : « pour faire de bonnes lois, on n’a pas encore inventé mieux que le Parlement » [20]. À condition, bien entendu, de lui laisser le temps de travailler, conformément à l’esprit libéral de notre démocratie délibérative.

[1]    P. 27 du programme du candidat, accessible sur le site Internet d’En marche !

[2]    C’est (dans une certaine mesure) en assez bonne logique ce qu’a reconnu le Conseil constitutionnel dans une décision nº 2012-649 DC du 15 mars 2012, Loi relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives, en considérant qu’ « aucune disposition constitutionnelle n’impose au gouvernement de justifier l’engagement de la procédure accélérée » pour rejeter l’argumentation des députés et des sénateurs auteurs de la saisine, qui faisaient valoir que le recours à cette procédure, qui n’était justifié « par aucune urgence », méconnaissait l’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires.

[3]    V. (notamment) art. 102 du règlement de l’Assemblée Nationale et art. 24 bis du règlement du Sénat.

[4]    Ces dispositions ne s’appliquent pas aux projets de lois de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux « états de crise ».

[5]    La question d’une durée minimum d’examen des textes en première lecture a fait, en 2008, l’objet d’âpres négociations, non pas tant sur son principe (qui semblait accepté de tous), mais sur la durée précise du double délai, chacun « tirant la couverture à soi ». Le rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République suggérait de prévoir un délai de deux mois devant la première assemblée, et d’un mois à compter de la transmission (Une Ve République plus démocratique, Paris, Fayard, La Documentation française, 2008, pp. 100-101). Ce double délai était réduit à un mois et quinze jours dans le projet de loi constitutionnelle par un exécutif – trop – pressé de voir adopter ses projets. En première lecture, l’Assemblée Nationale prévoyait six et trois semaines ; quant au Sénat qui, la plupart du temps, est saisi après l’Assemblée, il souhaitait huit et cinq semaines…

[6]    Entre 1958 et 2008, la procédure d’urgence avait pour seul effet, lorsqu’elle était engagée par le gouvernement, de permettre au Premier ministre de convoquer la Commission Mixte Paritaire à l’issue de la première lecture dans chacune des deux chambres. Elle n’avait pas d’incidence sur le délai d’examen du texte en commission dès lors que l’article 42, dans sa version antérieure à la révision de 2008, n’imposait pas de délai d’examen minimum.

[7]    Carcassonne, Guy, La Constitution, Paris, Le Seuil, 11^e éd., p. 220.

[8]    Une V^e République plus démocratique, op. cit., p. 78.

[9]    Comme l’écrivait de sa plume acérée Guy Carcassonne, La Constitution, op. cit., p. 220.

[10]  C’est déjà ce que déplorait l’auteur d’une thèse parue en 1981 : Michel-Desiré Pierre, L’article 45 de la Constitution du 4 octobre 1958 : rationalisation de la navette parlementaire et équilibre des pouvoirs constitutionnels, Paris, LGDJ, 1981, 499 p. Les statistiques annuelles et par législature sont par ailleurs accessibles sur le site Internet de l’Assemblée Nationale, comme sur celui du Sénat.

[11]  Olivier Fuchs a ainsi démontré que les dispositions législatives qui ont fait l’objet d’une procédure accélérée sont davantage sujettes à la censure du Conseil constitutionnel que les autres, « La procédure législative d’urgence », RDP, 2009, n°3, pp. 761 s.

[12]  Une V^e République plus démocratique, op. cit., p. 79.

[13]  Chaque conférence est notamment composée du président de l’assemblée, des vice-présidents, des présidents des commissions et des présidents des groupes parlementaires. Ces derniers disposent chacun, au sein de la conférence, d’un nombre de voix égal au nombre de parlementaires appartenant au groupe qu’ils président.

[14]  À l’initiative des députés : v. l’exposé des motifs extrêmement curieux de l’amendement nº 135 soutenu par MM. Richard Mallié et autres députés.

[15]  Assemblée Nationale, séance du 28 mai 2008.

[16]  L’opposition a ainsi contesté (sans succès) l’engagement de la procédure accélérée devant le Conseil constitutionnel pour violation de l’objectif à valeur constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires. V., pour deux exemples  récents, Conseil constitutionnel, nº 2016-739 DC du 17 novembre 2016, Loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, et Conseil constitutionnel, nº 2012-649 DC du 15 mars 2012, Loi relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives, précitée.

[17]  V. Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, Droit parlementaire, Paris, LGDJ-Lextenso éditions, 2014, 5^e éd., p. 254.

[18]  Ibid.

[19]  Déclaration du président de la République devant le parlement réuni en Congrès le 3 juillet 2017.

[20]  La Constitution, op. cit., pp. 194-195.            

Crédit photo: Assemblée nationale