UN NOUVEAU RÉGIME D’EXCEPTION MILITARO-INDUSTRIEL : REMARQUES SUR LA CRÉATION D’UN « ETAT D’ALERTE DE SÉCURITÉ NATIONALE » Par Thibault Desmoulins
Le 1er juillet 2026, députés et sénateurs ont définitivement adopté le projet de loi « actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense ». Ce texte présente notamment la singularité de prévoir, entre autres dispositions purement militaires, la création d’un « état d’alerte de sécurité nationale ». La première analyse de la genèse et du contenu de ce dispositif suffit à convaincre qu’il s’agit d’un régime d’exception militaro-industriel, venant renforcer les pouvoirs de crise de l’Exécutif dans le contexte international incertain issu de menaces militaires et hybrides, en cours et à venir.
On 1st July 2026, Members of French National Assembly and Senate definitively adopted the final version of the bill « updating the military planning for the years 2024 to 2030 and containing various provisions relating to defence ». A notable feature of this bill is that, amongst other purely military provisions, it provides for the creation of a « state of national security alert ». A first glimpse of the origins and content of this « state of alert » is sufficient to conclude that it is meant to enhance the crisis powers held by the Executive Power, in the uncertain international context of current and future military and hybrid threats.
Par Thibault Desmoulins, Maître de conférences en droit public à l’Université Clermont Auvergne, Membre du Centre Michel de L’Hospital (UR 4232).
Trois ans seulement après l’adoption de la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030, son actualisation vient d’être adoptée par le Parlement : la version finale du texte, issue de la commission mixte paritaire du 23 juin 2026, a été soumise au vote définitif de l’Assemblée le 30 juin et du Sénat le 1er juillet.
Cette loi vise à accélérer le réarmement de la France, par une augmentation du budget de la Défense de 50 milliards d’euros, mais aussi à adapter l’État et la Nation à un contexte international dégradé qui nécessitera, à l’horizon 2030, l’emploi de moyens logistiques, industriels, militaires et humains.
C’est dans cette perspective que s’inscrit la création d’un « état d’alerte de sécurité nationale » (art. 21), par insertion d’un nouveau titre IV bis au sein du code de la défense parmi les « régimes d’application exceptionnelle ». Ce dispositif est présenté comme un « état intermédiaire » entre le droit normal et celui des états d’urgence et d’exception. Plus concrètement, il prévoit des dérogations dans de nombreuses matières au profit des autorités de l’État afin de leur permettre de réorganiser en quelques semaines, voire quelques mois, les moyens logistiques, industriels et militaires propres à accompagner la montée d’un conflit international armé et la lutte contre des menaces étrangères hybrides.
Ces dérogations concernent plus concrètement les acteurs de l’industrie de la défense, et permettent aux autorités de protéger leur activité et de simplifier les procédures applicables aux commandes publiques, aux travaux publics, aux autorisations d’urbanisme, et d’autres matières encore. Elles poursuivent ainsi, sous le timbre de la « sécurité nationale », la défense la plus large possible des intérêts fondamentaux de la Nation face aux nouvelles menaces du XXIe siècle, aux sources internationales et aux formes hybrides (militaires et civiles, conventionnelles et numériques).
D’ores et déjà, la discussion parlementaire de ce texte, aussi courte fut-elle, a été l’occasion de critiques non seulement de principe concernant la création d’un nouvel état d’exception, mais aussi de détail concernant l’ampleur des dérogations prévues et le contrôle parlementaire des mesures adoptées.
C’est dire que les moyens d’« accélération des chaînes logistiques et industrielles », et la volonté d’« accélérer les décisions, simplifier les procédures et lever les blocages » (étude d’impact, p. 371) ne sont pas unanimes et provoquent des réactions contrastées.
Un premier regard de constitutionnaliste sur ce dispositif dans son ensemble conduit à en souligner la genèse présidentialiste (I) ainsi que la portée spécifique, qui tend à en faire un régime d’exception pour l’industrie de la défense (II).
I. Une genèse présidentialiste
L’initiative de ce dispositif renvoie à la « revue nationale stratégique pour l’année 2025 », c’est-à-dire à une sorte de rapport administratif remis au Président de la République, mais aussi commandé par lui. Ces « revues », assez méconnues en dehors du milieu militaire, permettent aux services exécutifs (ministériels, sous la direction de Matignon et du SGDSN) de produire une analyse à la fois descriptive et prospective de l’environnement de défense et de sécurité, tant national qu’international, et d’identifier des enjeux stratégiques, opérationnels et capacitaires pour lesquels des recommandations peuvent être émises.
Or, c’est bien dans la revue de 2025 que l’on trouve la trace originelle de l’état d’alerte. Elle apparaît déjà en filigrane de l’avant-propos présidentiel, dont l’incipit annonce que « nous sommes à un point de bascule », avant d’exposer les grandes lignes de la revue. Elle est plus explicitement évoquée sous forme de recommandation, si ce n’est d’objectif, à l’intention du chef des armées et du législateur : « permettre à la France d’assurer pleinement son rôle de nation-hôte, grâce à un maillage adapté de prestataires de services, fournisseurs et industriels sur le territoire national. Les réseaux de transport (ferroviaires, maritimes et aériens, etc.) doivent faire l’objet d’une attention particulière. Les stades de défense et de sécurité nationale interministériels, véritablement civilo-militaires, doivent être définis pour permettre de moduler les niveaux d’alerte sur le théâtre national, en parallèle d’un dispositif VIGIPIRATE adapté à la seule menace terroriste » (§. 208).
D’un côté, on mesure à la lecture de ces lignes ce que « l’état d’alerte » doit à ce rapport. Cela convainc à nouveau, s’il en était encore besoin, que les rapports constituent une source privilégiée d’initiative des lois. C’est notamment dans cette documentation que le droit de la défense et de la sécurité nationale emprunte largement, en amont, aux livres blancs de la défense et aux revues stratégiques, les objectifs que le législateur adopte en aval. La présente prévoit d’ailleurs la rédaction d’un nouveau livre blanc dès l’année prochaine, appelé à être prolongé par la prochaine loi de programmation militaire.
D’un autre côté, on peut regretter l’effet circulaire qui s’en dégage, puisque la présidence est à la fois commanditaire et destinataire de cette revue stratégique, laquelle vient ensuite fonder l’initiative de ce texte par l’Exécutif, auquel les dérogations prévues bénéficieront in fine sous l’autorité présidentielle.
Or, ce circuit tend à contraindre le rôle législatif du Parlement sous deux aspects. Premièrement, les études d’impact et avis obtenus en aval par l’Exécutif sont largement repris par les rapports des commissions saisies au fond, qui peinent à discuter efficacement l’opportunité des mesures compte tenu de la masse documentaire produite par l’Exécutif en amont. Deuxièmement, les discussions aussi vives soient-elles ne laissent pas d’autre trace que leur mention au compte-rendu des débats, et les amendements adoptés sont le plus souvent soit rédactionnels, soit tournés vers l’aménagement de moyens d’information et de contrôle du parlement.
C’est d’autant plus le cas en raison du type de norme choisi par l’Exécutif : une loi de programmation militaire. De manière générale, les lois de programmation forment une catégorie de loi à la portée prospective et planificatrice. Elles permettent de prévoir une trajectoire d’exécution d’une politique publique sur les années à venir, et de définir des priorités de transformations et d’interventions au sein d’un ministère. Si les finances publiques en forment le creuset originel sous la IIIe République et sont les plus connues depuis la révision constitutionnelle de 2008 (const. art. 34, al. 20), le législateur recourt ces dernières décennies à ce procédé dans un nombre croissant de domaines, dont notamment la justice (2002, 2023), l’énergie (2015), l’intérieur (2022), le grand âge (2024).
Deux changements notables en résultent. Tout d’abord, ces lois ne se limitent pas à orienter et programmer, mais comportent des dispositions réformatrices de plusieurs codes qui se trouvent sur la trajectoire d’un objectif ou d’une politique transversale. Par ailleurs, ces lois deviennent un moyen, pour la présidence de la République et les ministères, d’aplanir le chemin de leur activité réglementaire, voire législative, sur les années à venir.
Or, deux critiques classiques sont apportées à ces évolutions. D’une part, ces lois polygraphiques compressent le temps de discussion consacré à des sujets très variés et très techniques, ce qui tend à déplacer l’élaboration du contenu des textes en amont, entre les mains de leur initiateur exécutif. D’autre part, cette planification normative au profit du Président et des ministères relègue au second plan la politique générale du gouvernement et la confiance y afférente de la majorité parlementaire.
C’est particulièrement le cas de cette loi d’actualisation qui modifie une dizaine de codes et dont l’examen a duré moins de 3 mois, dans un contexte parlementaire n’offrant qu’une confiance très fragile et relative au gouvernement Lecornu. Le vote de l’article 21 du projet de loi, relatif à l’état d’alerte reflète cette fragilité, puisqu’il n’a été adopté que par 81 députés sur 577.
II. Un régime d’exception pour l’industrie de la défense
Ce contexte politique explique également sans doute la présentation de l’état d’alerte comme « intermédiaire » afin de suggérer qu’il serait, d’une part, un dispositif préalable à l’utilisation des autres et, d’autre part, de moindre portée que ces derniers au regard des droits et libertés.
En premier lieu, l’état d’alerte possèderait une fonction d’intermédiaire ou de préalable vers les autres dispositifs de crise. C’est cette qualification que retiennent à l’unisson les avis et rapports qui composent le dossier législatif, et qui l’ont resitué dans l’environnement des dispositifs de crise qui rassemblent déjà les pleins pouvoirs (const. art. 16), l’état de siège (const. art. 36), les états d’urgence terroriste (loi 1955 modif. 2015) et sanitaire (loi 2020 abrog. 2022), ainsi que les régimes moins connus de mobilisation et de mise en garde (ord. 1959 modif. 2004).
En ce sens, l’état d’alerte ne serait donc pas une solution alternative mais un complément aux autres dispositifs utilisables en aval (étude d’impact, p. 366) : il s’agit d’accompagner la préparation et l’engagement de l’État français dans une situation de crise, en autorisant l’administration à réquisitionner des moyens civils, logistiques, sanitaires, énergétiques et industriels, et déroger aux normes réglementaires dans de nombreuses matières.
Pourtant, d’une part, l’état d’alerte possède un champ d’application apparemment distinct des autres dispositifs, couvrant l’existence d’une menace grave et actuelle pour la sécurité nationale dans quatre domaines : la sécurité nationale et la lutte contre les actions hybrides ; la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation et la protection de la population ; la mise en œuvre des engagements internationaux de l’État en matière de défense ; la protection contre toute menace justifiant le déploiement des forces françaises ou alliées.
D’autre part, le caractère intermédiaire de l’état d’alerte paraît également contestable en ce que son utilisation pourrait très bien ne pas être suivie du recours à un autre dispositif de crise. Les quatre hypothèses précitées peuvent parfaitement donner lieu à des interventions préventives de l’État, dont on se féliciterait même qu’aucune suite ne soit nécessaire et qu’aucune aggravation ne soit à déplorer.
En particulier, la « continuité des activités essentielles à la vie de la Nation » retient l’attention car elle paraît singulièrement imprécise et fait, par ailleurs, déjà l’objet des nombreux « plans de gestion des crises » qui accompagnent de manière ponctuelle et sectorielle les différents niveaux de l’administration. Mais cette notion apparemment opaque s’avère renouvelée par le législateur : elle renvoie désormais à la protection d’environ 300 « opérateurs d’importance vitale », dans 12 secteurs d’activité, concourant à la production et la distribution de biens ou de services indispensables à l’exercice de l’autorité de l’État, au fonctionnement de l’économie, au maintien du potentiel de défense ou à la sécurité de la Nation (voy. art. 22).
Dans l’ensemble, cette vaste politique sécuritaire s’étend donc jusqu’aux acteurs et aux moyens de l’industrie de la défense. Plus encore, le constitutionnaliste ne s’étonnera pas de remarquer que le « pilotage » de cette politique est assuré par le Secrétariat Général de la Défense et de Sécurité Nationale (SGDSN) – celui-là même qui est à l’origine des revues stratégiques et qui, même s’il est formellement rattaché à Matignon, demeure soumis à l’autorité du chef de l’État et des armées. On peine donc à en conclure que l’état d’alerte constitue un dispositif « intermédiaire » plutôt qu’un instrument d’intervention présidentielle dans un nouveau domaine, économique.
En second lieu, l’état d’alerte possèderait une « portée » intermédiaire ou moindre que les autres dispositifs de crise. C’est du moins ce que la ministre des Armées, relayée sur ce point par les rapports parlementaires, a rappelé jusque dans l’hémicycle en affirmant : « nous ne touchons pas aux libertés individuelles ».
Il est permis d’en douter, à la lecture du texte, tant à l’égard des libertés individuelles stricto sensu que des droits et libertés fondamentaux. Il suffit à ce propos d’observer que le projet de loi prévoit, parmi de nombreuses prérogatives, des réquisitions élargies de moyens civils, logistiques, sanitaires, énergétiques et industriels, ainsi que de nombreuses dérogations aux règles d’urbanisme, d’environnement, de transports, de procédures publiques et de travail. Il prévoit aussi un pouvoir préfectoral de restreindre la circulation des personnes si la protection des abords d’un site lui paraît le justifier (voy. art. L. 2143-2 du code de la défense projeté, renvoyant à l’art. L. 226-1 du code de la sécurité intérieure).
Tant l’avis du Conseil d’État que l’étude d’impact renvoient d’ailleurs à un double contrôle de proportionnalité des mesures prévues par l’état d’alerte : celui, abstrait, que devra exercer le Conseil constitutionnel afin de vérifier la conciliation des droits et libertés avec l’impératif de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation ; celui, concret, du juge administratif qui sera exercé lors de l’application des mesures par l’Exécutif.
S’il serait trop long de rentrer ici dans le détail des mesures, l’on se contentera d’observer qu’au plan constitutionnel, ce dispositif s’analyse bien en l’équivalent d’un régime d’urgence puisqu’il réorganise et étend les pouvoirs exécutifs sans modifier frontalement la séparation des pouvoirs.
C’est pourtant la relative innocuité de l’état d’alerte, ainsi que la puissante « sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation », qui sont invoquées pour justifier les conditions d’application particulièrement souples prévues par le projet de loi.
En effet, l’état d’alerte peut être déclaré sur tout ou partie du territoire par un décret pris en conseil des ministres, c’est-à-dire un décret « présidentiel », et entrer immédiatement en vigueur pour une durée initiale de 2 mois, en cas de menace grave et actuelle pour la sécurité nationale dans les quatre domaines précités. Si la version initiale du projet de loi prévoyait déjà que la prorogation de cette durée nécessite l’accord du Parlement, on doit à un amendement parlementaire d’y avoir ajouté la faculté pour l’Assemblée et le Sénat de requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de l’action gouvernementale.
Le constitutionnaliste y verra naturellement le décalque des conditions de déclenchement de des états d’urgence terroriste et sanitaire, ainsi qu’un mécanisme de prorogation tout à fait similaire. Il reste toutefois à rappeler que ces dispositions présentent des inconvénients certains. Outre le faible contrôle juridictionnel de la déclaration d’alerte à venir, le contrôle parlementaire des mesures risque de se heurter à la protection du secret et, comme pour l’état d’urgence sanitaire, d’être concurrencé par des missions d’évaluation organisées par l’Exécutif lui-même. Par ailleurs, cet état d’alerte continue d’inquiéter concernant la normalisation d’exception par-delà son terme, comme c’est par exemple le cas du maintien de dérogations en commande publique durant 4 mois, d’aménagements urbanistiques durant 6 mois, et de travaux publics jusqu’à 18 mois. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle l’avis du Conseil d’État a recommandé de consolider le « régime de sortie » de l’état d’alerte, et l’extinction des mesures dérogatoires après lui.
En conclusion, on ne peut que regretter l’apparition d’un nouveau régime d’exception, militaro-industriel, reproduisant les imperfections des précédents états d’urgence dans un nouveau domaine d’intervention. L’état d’alerte s’inscrit, a fortiori, de manière assumée dans un contexte sécuritaire incertain et un présidentialisme de crise qui n’inviteront pas à la modération dans son usage, et continueront de requérir la vigilance du Parlement et des juridictions administratives.
