Réflexions sur le Brexit

Et le Premier ministre se retourna et s’en alla en chantonnant… Ainsi s’achève le roman de David Cameron au pouvoir lors de sa dernière conférence de presse devant le 10 Downing Street, quelques jours après l’issue d’un référendum qui lui aura été fatale. Faut-il voir dans cette attitude du nonsense ou de l’understatement face aux conséquences du Brexit ? À court terme, il y a certainement une part d’absurdité. Du point de vue historique, la victoire du leave n’est pas si étonnante. Nous pourrions même ajouter que, quand bien même les motifs conscients de la sortie de l’Union européenne sont peu défendables dans la mesure où ils dénotent un réel populisme, l’influence d’une forme de subconscient culturel ne saurait être omise pour saisir le vote de l’électorat. Ainsi, le référendum du 23 juin n’est pas seulement une énième illustration de l’insanité de ce procédé relevant théoriquement de la démocratie semi-directe. Pour un État qui a longtemps rejeté la pratique référendaire, le Brexit est paradoxalement révélateur d’une tradition juridique et politique. Si nous nous en tenons aux cris d’orfraie presque unanimes de la presse et de la classe politique européenne au lendemain du référendum, l’incompréhension n’est pas prête d’être dissipée. En conséquence, permettons-nous, sous un ton volontairement provocant, quelques rappels à partir d’affirmations largement diffusées lors du Brexit.

Un royaume désuni. Depuis quand le Royaume-Uni est-il uni ? Juridiquement, il n’existe certes qu’un seul État, mais plusieurs systèmes juridiques. En outre, tout bon connaisseur de l’histoire constitutionnelle et politique de nos voisins d’outre-Manche sait pertinemment que le nom de cet État est tout aussi trompeur que l’adjectif « démocratique » dont sont affublées certaines républiques. Depuis des siècles, la domination anglaise sur l’ancien royaume d’Écosse n’a cessé de poser des difficultés. La dévolution est bien loin d’avoir réglé les rapports entre les deux nations. Quant à l’Irlande du Nord, il paraît inutile de revenir sur les violences qu’elle a subies. L’accord du Vendredi Saint est fragile et les institutions dévolues peinent à fonctionner comme en témoigne la crise gouvernementale de l’automne 2015 (Stortmont crisis). Le Brexit est un fâcheux accélérateur de désunion, mais il ne fait que s’inscrire dans le long roman historique des tensions nationales britanniques qui ont souvent été surmontées, même douloureusement.

Un Royaume qui va connaître le chaos. Il en a vu d’autres… Les donneurs de leçons sur le Continent ont oublié que les Britanniques savent faire preuve d’un flegme salutaire teinté d’opportunisme, y compris dans la plus grande solitude. Bien qu’isolés, Churchill et son peuple ont porté la préservation des acquis démocratiques de l’Europe occidentale à l’heure des périls nazis et socialistes. Le légendaire Premier ministre aura même proposé l’Europe des droits de l’Homme et soutenu l’initiative communautaire… pour mieux s’en démarquer pour concilier l’appartenance aux trois cercles (le Commonwealth, la relation transatlantique et l’Europe). L’inquiétude la plus immédiate et la plus légitime demeure la gestion de la transition juridique. Outre les rapports avec l’Union européenne, la question se pose de savoir comment les juges vont appréhender l’évolution contrainte d’un ordre juridique élaboré avec subtilité depuis le début des années 1990 et le jugement Factortame n° 2 de la Chambre des Lords. La plasticité qui caractérise le système constitutionnel britannique devrait pourtant démontrer une fois de plus la capacité des institutions à absorber des crises sans qu’elles aboutissent à des révolutions.

Un Royaume isolé. Temporairement et relativement. Isolement temporaire, car dans le contexte du capitalisme « néo-libéral » contemporain, le Royaume-Uni restera une plateforme économique et juridique incontournable. Le succès du contrat de common law dans les relations commerciales mondiales n’est en aucune façon remis en cause par le Brexit. De surcroît, si dès l’annonce des résultats du référendum il y eut une incertitude évidente qui a déstabilisé les marchés, ces derniers ont rapidement rebondi. C’est la preuve que les entreprises, mais aussi les gouvernements occidentaux, savent que tout sera fait pour préserver les acquis du libre-échange. Seule la question de la libre circulation des personnes entre le Royaume-Uni et l’Union européenne est susceptible d’entraîner des obstacles durables dans les futures négociations. Il n’en demeure pas moins que le réalisme économique – trop – dominant finira par triompher au-delà des postures de quelques États européens comme la France.

Isolement relatif, parce que le Royaume-Uni s’est souvent démarqué en jouant sa propre partition au sein du concert des nations européennes. Les Britanniques se sont régulièrement esseulés politiquement, en particulier lorsque des périls majeurs dans le monde ou en Europe montaient. En cela, la victoire du leave doit être méditée. Arguments populistes mis à part, le camp qui l’a emporté a parfois soulevé des questions pertinentes, notamment celle de l’orientation politique de l’Union européenne. Les peuples doivent-ils s’en tenir à une entreprise libre-échangiste, uniquement motivée par des finalités économiques, ou faut-il poursuivre celui d’une union d’États toujours plus étroite qui implique une Europe plus fédérale ? L’une des raisons pour lesquelles le leave a triomphé est que l’électorat travailliste s’est appuyé sur le rejet de la première option et les conservateurs sur la seconde… Si ce référendum a eu un mérite, c’est bien d’avoir révélé au grand jour cette obscure clarté du projet européen source de dysfonctionnements et d’incompréhension. Ironie de l’histoire, l’introduction du dogme « néo-libéral » contredisant en partie les objectifs ambitieux des pères fondateurs doit beaucoup aux Britanniques. Ils ont su convaincre leurs partenaires de la nécessité d’un élargissement qui a effacé la perspective fédérale au profit d’un vaste marché commun. Progressivement, derrière le couple politique franco-allemand de plus en plus essoufflé s’est dissimulée une connivence économique germano-britannique redoutablement efficace. La fameuse troisième voie entre socialisme et libéralisme thatchérien – et qui n’en a jamais été vraiment une – est l’aboutissement de cette union formalisée par le manifeste Blair-Schröder du 8 juin 1999. La prudence d’Angela Merkel, qui s’est traduite par la volonté de laisser au Royaume-Uni le temps d’organiser sa sortie, s’inscrit parfaitement dans une relation qui l’éloigne d’ailleurs de l’isolement.

Les cassandres et autres oracles de malheurs ont beaucoup glosé sur les périls qui attendent le Royaume-Uni. Nous prenons le pari que, si des moments difficiles sont inéluctables, Albion retrouvera un équilibre à moyen terme. Les gouvernements européens devront alors faire preuve d’une grande force de persuasion pour convaincre les peuples de l’intérêt durable de l’Union européenne, tandis que quelques États s’en passent partiellement sans connaître un déclin inexorable (pensons à la Norvège dont les habitants jouissent de la meilleure qualité de vie de la planète selon l’Indice de Développement Humain des Nations unies). Des idées plus profondes qu’à l’heure actuelle sur l’avenir de l’Europe devront émerger en étant orientées vers un nouveau projet institutionnel, culturel, social et éducatif distinct d’une logique économique et gestionnaire ultra-dominante. Si le nonsense et l’understatement contribuent à ce que l’être humain accepte plus facilement sa condition, l’utopie joue aussi ce rôle tout en constituant parfois un réel moteur de progrès…

Aurélien Antoine, Professeur à l’Université Jean Monnet de Saint-Étienne

Crise grecque : le double échec de la démocratie

Libres propos à l’occasion de l’anniversaire d’un autre référendum

On l’aurait presque oublié, tant l’actualité politique est saturée, depuis presque quinze jours, par le « Brexit » décidé par les Britanniques dans le cadre du référendum organisé au Royaume-Uni le 23 juin dernier. Mais le 5 juillet est la date anniversaire d’un autre référendum : celui organisé en Grèce à l’été 2015 par le gouvernement de M. Tsipras, soutenu par sa majorité parlementaire.

Dans un contexte extrêmement tendu, le gouvernement grec avait décidé, sur le fondement des dispositions de l’article 44 de la Constitution grecque, de consulter le peuple au sujet d’un projet de plan d’aide proposé à la Grèce, le 25 juin 2015, par ses principaux créanciers (Etats membres de la zone euro, Banque Centrale Européenne, Fonds monétaire international).

Le gouvernement et la majorité parlementaire (d’ailleurs renouvelée depuis, après les élections législatives anticipées de septembre 2015 organisées à la suite de la démission de M. Tsipras qui avait perdu, durant l’été, sa majorité de soutien au parlement) avaient, immédiatement après les résultats du référendum et afin de permettre la reprise des négociations qui devaient aboutir à un nouveau plan d’aide, entrepris une série de réformes prévues par un accord conclu in extremis le 13 juillet entre la Grèce et ses créanciers.

Ce dénouement fut heureux – au moins dans une certaine mesure. Après plusieurs semaines de négociations infructueuses, il épargnait à la zone euro en général et à la Grèce en particulier un « Grexit » aux conséquences difficilement mesurables, sur les plans tant économique que politique et social. Mais il s’est fait, aussi, au prix de graves entorses au principe démocratique.

Car les nombreuses mesures d’austérité adoptées à l’été 2015 pour donner des gages aux créanciers du pays furent d’abord et avant tout la négation de l’expression directe de la souveraineté nationale, manifestée dans le cadre du référendum organisé le 5 juillet de l’an dernier. On pourrait légitimement faire valoir que la question qui fut alors posée était fort ambiguë. D’une part, parce que les documents soumis au référendum et à la désapprobation du peuple grec (le premier ministre s’était alors clairement engagé en faveur du « non ») ne constituaient pas une proposition définitive des créanciers, mais un simple document de travail. D’autre part, parce qu’une partie des réformes évoquées dans ce projet de plan d’aide devaient être adoptées par l’Etat grec avant le 1er juillet 2015. Autrement dit, les propositions soumises au vote du peuple le 5 juillet étaient (au moins partiellement) devenues caduques. Mais cette inadmissible confusion, imputable au gouvernement grec, n’a en rien affecté la signification politique du résultat, clair quant à lui, du référendum : 61,3% des votants ont alors rejeté la série de mesures que quelques jours plus tard, M. Tsipras, puis les députés grecs, furent finalement contraints d’accepter face à l’inflexibilité des créanciers.

Les mesures adoptées au lendemain du référendum du 5 juillet révèlent aussi et par ailleurs l’échec de la démocratie représentative et parlementaire en Grèce. D’une part, parce que la plupart de ces mesures (report de l’âge légal de départ à la retraite, dévalorisation des pensions de retraite, hausse de la TVA…), soutenues à contrecoeur par M. Tsipras et sa majorité (vivement ébranlée et très divisée après les compromis qu’il fallut accepter pour parvenir à un accord) étaient en tous points contraires au programme défendu par les candidats de SYRIZA, la coalition de mouvements de la gauche radicale largement victorieuse aux élections législatives grecques de janvier 2015, et dont M. Tsipras était issu. D’autre part parce que l’adoption de ces réformes, parfois profondes (comme la refonte complète du Code de procédure civile, objet principal d’une loi adoptée par le parlement grec le 22 juillet 2015), s’est faite sans que les représentants élus du peuple grec aient pu véritablement délibérer. Le projet de loi voté le 22 juillet, qui comptait plus de neuf cents pages, a été déposé par le gouvernement moins de 48 heures avant le débat en séance publique au parlement. Les commissions parlementaires chargées de son examen n’ont pas pu lui consacrer plus de quatre heures de débats. La procédure législative d’urgence, prévue aux articles 76 al. 4 de la Constitution et 109 du règlement du parlement, a été activée. Elle imposait un vote « après débat restreint en une seule séance » de « 10 heures maximum ». Comme l’a alors observé l’ancienne (et très contestée) présidente du parlement grec, Mme Zoé Konstantopoulou, dans une lettre adressée le 22 juillet 2015 au président de la République et au premier ministre grecs, les conditions de l’examen de ces textes ne garantissaient « ni le fonctionnement démocratique des institutions, ni les prérogatives du Parlement dans l’exercice de la puissance législative, ni la liberté de vote des parlementaires ».

Il y avait, bien entendu, urgence. Mais indépendamment du bien-fondé de la plupart des mesures adoptées et de la nécessité de poursuivre la réforme d’un Etat archaïque, impuissant à faire respecter le droit et très largement corrompu, le constat est, de ce point de vue-là, amer : quoi qu’en dise M. Tsipras qui célébrait dans un tweet du 5 juillet 2016 le premier anniversaire de cet « acte de résistance [sic] » du peuple grec, la démocratie fut profondément meurtrie sur la terre de sa naissance.

Elina Lemaire, Maître de Conférences à l’Université de Bourgogne

Les politiques au Conseil constitutionnel : une dangereuse aberration

A propos du contentieux du contrôle du financement de la campagne électorale de Nicolas Sarkozy

Comme Martine Lombard l’a observé dans un billet publié sur ce même blog, l’ouvrage de Jean-Louis Debré (Ce que je ne pouvais pas dire, Paris, Robert Laffont, 2016, 359 p.) écorne sérieusement l’image du Conseil constitutionnel. Contrairement à ce que le titre passablement aguicheur du livre de l’ancien président pourrait laisser entendre, on n’apprend d’ailleurs pratiquement rien à sa lecture : pour ceux que le fonctionnement du Conseil intéresse, la consultation de l’ouvrage publié par Dominique Schnapper à l’issue de son mandat (Une sociologue au Conseil constitutionnel, Paris, Gallimard, 2010, 452 p.) est sans aucun doute plus profitable. Au fond, ce qu’inspire surtout la lecture de ces pages, c’est une irrépressible méfiance à l’égard des politiques (devenus juges constitutionnels), qui se montrent incapables de se départir de leur réflexes et de s’émanciper totalement de leur ancienne condition. La présence d’hommes et de femmes politiques au Conseil, loin d’être « indispensable » comme le juge M. Debré (p. 172), constitue, surtout dans les proportions que l’on connaît, une dangereuse aberration.

Cette question de la composition du Conseil constitutionnel est très régulièrement abordée par l’ancien président dans les pages de son ouvrage. La présence au sein de l’institution des anciens présidents de la République comme membres de droit, qui est prévue par l’article 56 de la Constitution, est notamment abondamment commentée. Le caractère incongru de cette disposition et les problèmes qu’elle soulève en pratique ont maintes fois été soulignés par la doctrine (et notamment Patrick Wachsmann, « Sur la composition du Conseil constitutionnel », Jus Politicum, nº 5 ; ou encore les nombreuses contributions autour de la question : réformer la composition du Conseil constitutionnel ? dans la Revue de droit d’Assas, nº 5, février 2012). En dehors des difficultés bien connues liées à cette présence dans le contentieux a priori et a posteriori de la conformité des lois à la Constitution, l’ouvrage de M. Debré pointe un problème supplémentaire, qui concerne le contentieux du contrôle des comptes de campagne des candidats à l’élection présidentielle.

En l’état actuel du droit positif, l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du président de la République au suffrage universel modifiée prévoit que la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, autorité administrative indépendante créée en 1990, « approuve, rejette ou réforme, après procédure contradictoire, les comptes de campagne ». C’est en application de ces dispositions que la Commission nationale des comptes de campagne a examiné, puis rejeté, par une décision du 19 décembre 2012, le compte de campagne de M. Sarkozy, candidat malheureux à l’élection présidentielle en mai 2012, en raison à la fois du dépassement du plafond des dépenses électorales autorisées, de l’absence, dans une proportion affectant la sincérité des comptes, d’un certain nombre de dépenses et de recettes de la campagne, et enfin de son financement illicite par une personne morale prohibée – en l’occurrence l’État, qui avait contribué à une partie des dépenses de caractère électoral occasionnées par certaines interventions de M. Sarkozy, avant sa déclaration publique de candidature, et alors qu’il était Président de la République en exercice. Dans sa décision, la Commission ordonnait par ailleurs à M. Sarkozy la restitution de l’avance forfaitaire de 153 000 euros dont il avait pu bénéficier en tant que candidat, ainsi que le versement au Trésor Public de la somme de 363 615 euros, égale au montant du dépassement du plafond des dépenses électorales.

La loi précitée du 6 novembre 1962, dans son même article 3, autorise les candidats concernés à exercer un recours (de pleine juridiction) contre les décisions de la Commission nationale des comptes de campagne. Aux termes de la loi, ce recours s’exerce devant le Conseil constitutionnel. Le 10 janvier 2013, comme il en avait le droit, M. Sarkozy déposa un recours contre la décision du 19 décembre 2012, devant… l’institution dont il est membre de droit et à vie depuis le 6 mai 2012 (observons au passage que contrairement à ce qu’écrit M. Debré dans son livre, le Conseil constitutionnel ne statue pas dans cette hypothèse en « appel » (p. 136 et 137), la décision de la Commission nationale des comptes de campagne ayant le caractère d’une décision administrative, et non d’un jugement – chicanerie de juriste, répliquerait sans doute l’intéressé).

Dès la notification de la décision de rejet de son compte par la Commission nationale des comptes de campagne, M. Sarkozy n’hésita pas à profiter de l’audience qu’il pouvait avoir auprès du président et des autres membres du Conseil constitutionnel pour fustiger son caractère « scandaleux » et « politique » (p. 138 et 141) : « Le président [de la Commission] Logerot lui aurait avoué, raconte M. Debré, que les rapporteurs étaient des « gauchistes » qui voulaient absolument le sanctionner » (p. 141). Le 8 janvier 2013, lors de la cérémonie des vœux du Conseil constitutionnel, à laquelle M. Sarkozy participait en tant que membre – mais il n’avait pas encore déposé son recours, qui ne devait parvenir au Conseil que deux jours plus tard, objecteraient les esprits pointilleux – l’ancien président faisait opportunément savoir à M. Debré que s’il était réélu à la présidence de la République en 2017, il ferait appel à lui « pour présider de nouveau le Conseil constitutionnel car rien n’empêche après un temps d’absence que tu reviennes [sic] » (p. 143)…

Il est vrai qu’après cette dernière apparition (et à l’image de M. Chirac lors du procès relatif aux emplois fictifs de la ville de Paris, dans le cadre duquel une QPC avait été soulevée) M. Sarkozy, en accord avec le président du Conseil constitutionnel, ne devait plus siéger parmi les « sages » de la rue de Montpensier – sans cesser pour autant et en application des dispositions de la Constitution, d’être un membre de l’institution. Il est également avéré que les tentatives de M. Sarkozy sont (fort heureusement) demeurées sans influence sur la majorité des membres qui, par une décision n° 2013-156 PDR du 4 juillet 2013, ont pour l’essentiel confirmé la décision de la Commission nationale des comptes de campagne, simplement réformée à la marge.

Il n’en reste pas moins que le récit des déboires de M. Sarkozy suscite chez le lecteur un malaise oppressant, tant l’affaire donne une image déplorable du fonctionnement de nos institutions. La réaction du principal intéressé après l’énoncé du « verdict » du Conseil constitutionnel ne devait rien arranger : persuadé que « respecter les institutions, ce n’est pas accepter toutes leurs décisions » (p. 177), l’ancien Président de la République et membre du Conseil constitutionnel en titre (on ose à peine l’écrire), faisait savoir par dépêche de l’AFP, le jour même de la décision, qu’« après la décision du Conseil constitutionnel et devant la gravité de la situation et les conséquences qui en résultent pour l’opposition et pour la démocratie », il « démissionn[ait] immédiatement du Conseil constitutionnel afin de retrouver sa liberté de parole ».

Qu’il le veuille ou non, M. Sarkozy sera, à vie, membre du Conseil constitutionnel en application des dispositions de l’article 56 de la Constitution dont il est urgent qu’enfin, elles fassent l’objet d’une révision : il y va de la crédibilité de nos institutions.

Elina Lemaire, Maître de Conférences à l’Université de Bourgogne

Une démolition du Conseil constitutionnel par son ancien président

À propos de l’ouvrage de Jean-Louis Debré : Ce que je ne pouvais pas dire, Paris, Robert Laffont, 2016

Une démolition du Conseil constitutionnel par son ancien président, voilà ce qui me paraît rester de la lecture in extenso du livre de Jean-Louis Debré. Un exercice d’auto-glorification qui est en fait une charge contre lui-même et qui atteint de façon collatérale toute l’institution.

Quelques exemples parmi beaucoup d’autres : le récit d’un déjeuner avec le président du MEDEF qui lui présente sa liste de desiderata (fiscalité à modérer, etc. ) de façon d’autant plus confiante que « nous n’avons pas été déçus par les décisions précédentes du Conseil », en écho au nombre record de censures de dispositions fiscales évoqué longuement quelques pages plus haut ; celui d’une visite en Turquie, où il est satisfait d’être « particulièrement bien reçu » et raconte comment les plus hautes autorités le « remercient avec chaleur » de la censure de la loi sur le génocide arménien ; ceux de bien d’autres prouesses – du moins à ses yeux – narrées sans aucune distance, d’une façon confondante de naïveté.

Sa détestation des juristes (sauf de Marc Guillaume bien sûr) est quasi systématique, avec notamment des pages féroces de dédain pour les « “grands” [les guillemets sont ici à répétition les siens] juristes du Conseil », qu’il veille d’ailleurs à écarter soigneusement de ses entretiens avec les responsables politiques, même quand il s’agit de parler du présent ou du futur de l’institution. Il souhaite surtout voir le Conseil continuer à être peuplé à l’avenir de politiques, ayant « le sens de l’État », et surtout pas en tout cas de magistrats judiciaires « qui se sont construits contre l’État », écrit-il, et ne pensent qu’à défendre les libertés qu’il menacerait.

Sont aussi ahurissantes à cet égard les attaques personnelles incessantes contre les présidents des plus hautes juridictions, contre le vice-président du Conseil d’État, « hypocrite » mais dont la “campagne” (les guillemets sont encore ici les siens) pour lui succéder a échoué, contre les présidents de la Cour de cassation (que ce soit l’ancien, avec sa « haine sournoise », ou le nouveau, « surréaliste »), et de façon plus générale contre des magistrats judiciaires qu’il ne supporte pas de voir « larmoyer » à propos de l’indigence de leurs moyens – absence d’empathie d’autant plus remarquable qu’il disposait notoirement, quant à lui, de l’une des meilleures tables de Paris !

L’embarras, pour pratiquer la litote, vient enfin de tout ce qu’il écrit à longueur de pages de ses amitiés ou inimitiés politiques. Même si ce pouvait être un peu attendu de la part de qui a fait une longue carrière politique, cela ne l’était pas à ce degré là, pas à cette place centrale dans le journal de qui exerçait alors des fonctions devant évacuer par principe toute dimension politicienne. Cette obsession se révèle pourtant, au fil des pages, avoir été encore pendant ces neuf années son principal sujet d’intérêt. L’ancien président du Conseil constitutionnel se défend bien évidemment de ce que tout cela ait pu avoir la moindre influence sur ses décisions, prises de façon collégiale. Cela crée quand même rétrospectivement un éclairage singulier et un gros souci en termes d’« impartialité objective » pour l’institution.

Quelques éléments positifs : des considérations bienvenues sur l’inflation législative, même si elles ne sont hélas pas très originales, ainsi que des évocations souvent attachantes de son père et des Debré (autres du moins que son frère mal-aimé).

Il va falloir maintenant tenter de reconstruire, si c’est possible, l’image du Conseil constitutionnel que le livre de Jean-Louis Debré vient malgré lui de saccager.

Martine Lombard, Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II)

Un référendum sur le projet de loi travail est-il vraiment inconstitutionnel ?

Le droit du travail n’est pas le seul à être convoqué par les débats sur le projet de loi (dit) El Khomri, le droit constitutionnel finit par l’être aussi. Par les conditions du débat parlementaire et l’utilisation de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, c’est-à-dire son adoption sans vote en première lecture à l’Assemblée nationale et donc considéré comme adopté le 12 mai 2016 d’abord. Mais aussi désormais sur les moyens de mettre un terme au conflit social sur le point de dégénérer en blocage généralisé du pays voire en émeutes contre les forces de l’ordre. Interrogé à la radio sur les moyens institutionnels d’en finir avec les manifestations d’opposition au projet de loi visant à instituer de nouvelles libertés et de nouvelles protections pour les entreprises et les actifs et la discorde qu’il semble provoquer dans le pays, notamment par une consultation directe des citoyens premiers concernés qui devraient être en droit de trancher, le Premier ministre a déclaré (jeudi 26 mai) qu’il n’était pas possible de recourir au référendum à l’appui de deux arguments bien étranges et, à dire vrai, fort contestables. Le premier est que la réforme du code du travail n’entre pas dans le champ du référendum prévu par la Constitution ; le second qu’il est étranger à ce choix n’ayant aucune part dans la procédure. Les deux arguments sont pour le moins surprenants du point de vue constitutionnel.

D’abord parce que, sur le premier point, comme nul n’est censé l’ignorer, c’est l’article 11 de la Constitution de 1958 qui pose les règles en matière de référendum, notamment son champ d’intervention qui concerne précisément « tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics ou à des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent ». Le projet de loi de réforme portant principalement sur le code du travail peut-il vraiment être considéré comme étranger à la politique sociale de la nation ? La chose est vraiment difficile à soutenir tant le texte est clair, sauf à nier le lien entre politique sociale et droit du travail et contester l’objet même sur quoi le projet de loi dit porter dans son propre exposé des motifs : les réformes concernant simultanément le modèle social, le dialogue social, la démocratie sociale, les relations sociales, la conciliation des « performances économique et sociale », la modernisation sociale, les garanties sociales, l’action sociale, bref, la politique sociale de la nation le tout examiné à titre principal devant la commission des affaires sociales des assemblées. Nulle possibilité ici de jouer sur l’ambiguïté soulevée et entretenue entre « social » et « sociétal » à l’époque des débats sur le mariage pour tous pour rejeter l’hypothèse référendaire en disqualifiant le second par rapport au premier. Le doute est d’autant moins permis que c’est précisément pour ce type de sujet qu’a été pensée et opérée la révision traduite par la loi constitutionnelle 95-880 du 4 août 1995 portant extension du champ d’application du référendum. « L’article 11 de la Constitution qui prévoit la possibilité de soumettre des projets de loi au référendum, limite cette procédure aux textes relatifs à l’organisation des pouvoirs publics et à la ratification des traités. Aussi, est-il proposé d’inclure dans le champ d’application du référendum les projets de loi portant sur les orientations générales de la politique économique et sociale de la nation » pouvait-on lire dans l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle du 29 juin 1995. Si le refus du référendum relève du choix politique, alors pourquoi ne pas l’assumer plutôt que de le disqualifier et de faire dire à la Constitution ce qu’elle ne dit pas au nom de son respect ?

Ensuite, parce que sur le second point, le Premier ministre joue bien un rôle majeur dans la décision de recourir au référendum : c’est en effet sur proposition du Gouvernement, dont il est le chef, que le président de la République, pendant la durée des sessions – ce qui est bien le cas aujourd’hui – peut décider de soumettre au référendum tout projet de loi sur le domaine précité. Il y a même un régime particulier en ce cas prévu par l’alinéa 2 de l’article 11 reconnaissant le rôle particulier du Gouvernement lorsqu’il est à l’initiative de la proposition : lorsque le référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat.

On ne peut donc que s’étonner de l’analyse du Premier ministre. Le référendum en France serait-il à ce point mal vu des gouvernants français pour que non seulement ils refusent d’y avoir recours mais qu’ils aillent jusqu’à nier son existence et, avec elle, leur propre compétence constitutionnelle ?

Bruno Daugeron, Professeur à l’Université Paris Descartes

L’échec de la révision constitutionnelle : leçons d’un fiasco présidentiel

Le 30 mars 2016, à la sortie du conseil des ministres, le Président de la République déclara renoncer au projet de loi constitutionnelle sur la « protection de la nation » en raison du désaccord entre les deux Chambres. Il a donc décidé de « clore le débat constitutionnel », lancé depuis le 16 novembre 2015, et relatif à la constitutionnalisation de l’état d’urgence et de la déchéance de la nationalité, Ainsi, pendant plus de quatre mois, les responsables politiques de notre pays, accaparés par cette affaire, n’ont pas pu se pencher sérieusement sur des problèmes capitaux et autrement plus urgents que celui de modifier la Constitution : la question des migrants en Europe, la meilleure coordination des polices en France et au sein de l’Union Européenne, la lutte contre le chômage, etc. Au-delà de ce premier constat évident, il convient de dégager les deux leçons constitutionnelles de ce cas.

I – Observons d’abord que le Chef de l’État qui ouvre le débat constitutionnel, proposant une révision de la Constitution en novembre 2015, le clôt quatre mois plus tard quand les conditions politiques ne sont plus réunies. C’est donc l’opportunité politique qui gouverne entièrement son raisonnement. Mais ce faisant, il démontre que, à l’instar des autres gouvernants, il n’a aucune idée de ce qu’est une Constitution. Il la manipule comme si c’était un instrument uniquement utile à ses désirs politiques. L’état d’urgence est prévu par une loi, considérée comme constitutionnelle. On lui objecte donc qu’il est inutile de constitutionnaliser ce régime juridique d’exception. Peu importe. Il maintient son projet. La déchéance de la nationalité est une sanction prévue par le Code civil. Il suffit – lui dit-on – de modifier celui-ci pour frapper les terroristes d’une telle déchéance. Peu lui chaut également. Pour une raison essentiellement symbolique, il veut l’insérer dans la Constitution. Le tout avec la bénédiction du Conseil d’État qui ne s’est pas grandi dans cette affaire.

Ainsi, les hommes politiques dans leur ensemble – le Chef de l’État n’est pas seul ici – banalisent la révision de la Constitution qui est perçue comme une procédure expédiente pour mettre dans la Constitution des mesures pour lutter contre le terrorisme. Il fallait oser le proposer, et nos gouvernants l’ont fait, d’ailleurs dans l’indifférence la plus grande de l’opinion publique. Par là même, ils trahissent l’idée de Constitution en faisant du texte constitutionnel le réceptacle de n’importe quelle mesure autoritaire, censée rassurer l’opinion publique en période de crise. Ce genre de considération – de théorie constitutionnelle – n’a aucun effet ni sur l’Exécutif, ni même sur les parlementaires qui ont fait échouer la révision à cause non pas de cette absurdité constitutionnelle, mais de l’apatridie. Bref, nos gouvernants – toutes tendances politiques confondues – n’ont aucune idée de ce que doit être une Constitution, croyant ainsi qu’on peut « constitutionnaliser » n’importe quoi. Ils ont voulu ici prendre une mesure symbolique (la déchéance) et l’inscrire dans la Constitution, oubliant que celle-ci est justement ce document symbolique et solennel, censé unir tel un pacte politique les citoyens autour de principes et règles essentiels.

Une telle légèreté est préoccupante, du moins si l’on pense qu’une démocratie moderne doit reposer sur un véritable régime constitutionnel. Il en résulte une première leçon selon laquelle nos gouvernants n’ont aucune considération pour la Constitution et que l’État de droit auquel ils prétendent être attachés n’est qu’un mince vernis idéologique craquant à la moindre affaire politique.

II – La seconde leçon que l’on peut tirer de ce « fiasco présidentiel » est tout aussi inquiétante, mais elle n’est – hélas – guère nouvelle. L’homme à qui l’on doit imputer ce beau fiasco n’est autre que le Chef de l’État. En effet, il fut à l’initiative de ce projet de réforme, malgré la lettre de la Constitution qui attribue, au sein de l’Exécutif, cette compétence au Premier ministre (art. 89 al. 1). D’abord, c’est lui qui, au lendemain des attentats du 13 novembre 2015 et de la déclaration de l’état d’urgence, annonça aux parlementaires qu’il avait réunis au Congrès à Versailles, le 16 novembre, une révision de la Constitution devant inclure notamment une constitutionnalisation de l’état d’urgence. Ensuite, il décida seul d’ajouter au projet de révision la déchéance de la nationalité pour les binationaux, provoquant un conflit avec la Garde des Sceaux. Enfin, il avalisa la proposition de son Premier ministre visant à étendre la déchéance à tous les nationaux pour convaincre les députés de gauche hostiles à l’idée de sanctionner uniquement les binationaux.

C’est donc bien lui qui arbitra entre les diverses options possibles (révision ou non ? objet et étendue de la révision ?) qui se posèrent successivement. Va-t-il pour autant connaître l’épreuve de la responsabilité après ce flagrant échec ? Pas du tout.

Il suffit d’examiner quelle responsabilité pourrait être mise en œuvre pour l’obliger à rendre des comptes des décisions qu’il a ici prises. Dans un régime parlementaire, comme l’est formellement celui de la Ve République, le Chef de l’État n’est pas responsable devant le Parlement. Celui-ci ne peut pas lui demander des comptes, c’est-à-dire de s’expliquer devant lui. La seule responsabilité politique, issue de la révision effectuée à la fin du mandat de Chirac, doit être exceptionnelle : elle ne peut être engagée qu’en cas de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » (art. 68 al. 1). Elle peut conduire à une destitution si le Parlement le décide selon des conditions difficiles à réunir. Or, on voit mal comment l’on pourrait ainsi qualifier la faute politique qui a consisté à proposer un tel projet pour protéger la Nation. Peut-on alors sinon parler de responsabilité – de type « électoral » – du Président parce qu’il pourrait rendre compte devant les électeurs, en mai 2017, de ce qu’il a fait lors de l’hiver 2015-2016 ? Mais rien ne garantit qu’il soit candidat et, à supposer qu’il se représente une seconde fois, malgré sa popularité incroyablement basse, il ne sera pas « jugé » par les citoyens à la seule aune de cette affaire, mais plutôt de l’ensemble de son mandat. En dernière analyse ne resterait que la possibilité pour le Chef de l’État d’endosser de lui-même sa responsabilité en démissionnant après un échec pareil. L’hypothèse peut faire sourire quand on sait que ni M. Mitterrand – après deux cuisantes défaites de sa majorité politique en 1986 et en 1993 (cohabitation) –, ni M. Chirac – que ce soit en 1997 (échec de la dissolution) et en 2005 (« Non » lors du référendum sur la constitution européenne) – n’ont démissionné, alors que les électeurs avaient manifesté leur désaccord à l’encontre de leur politique ou de leur personne.

Bref, où que l’on se tourne, la responsabilité du président de la République est introuvable. Ainsi, le cas de ce récent fiasco présidentiel illustre tristement le système profondément pervers du fonctionnement de la Ve République où celui qui dirige l’État n’est jamais mis en mesure de devoir rendre des comptes au peuple et à ses représentants pour les actions qu’il entreprend. Il faut reconnaître que si la France va si mal de nos jours, c’est en partie à cause de ses institutions qui ont cassé le lien entre pouvoir et responsabilité, et donc brisé le ressort principal de la morale constitutionnelle la plus élémentaire.

Olivier Beaud, Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II)